II SA/Ke 459/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. P. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa, w związku z wniesieniem przez K. P. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakładającego na A. i M. małż. R. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2009r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w dwóch pomieszczeniach budynku położonego w [...] przy [...], użytkowanym jako warsztat naprawy samochodów wraz z projektem ewentualnych przeróbek, uzgodnionym z właściwymi organami, z jednoczesnym określeniem, że projekt ewentualnych przeróbek budynku powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla przedmiotowego budynku – umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyżej wskazane postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w oparciu o art. 81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Powołując się na jedno z orzeczenie WSA w Warszawie w spawie VII SA/Wa 2440/06 organ odwoławczy stwierdził, ze postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest podejmowane stanowi części innego już toczącego się postępowania, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Zaskarżone postanowienie dotyczy tylko kwestii nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów posiadających charakter dowodowy, a tym samym nie przesądza o merytorycznym sposobie zakończenia sprawy. Organ podał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 22.11.2006r. sygn. akt II OSK 1407/05 stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stwierdził, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. K. P. jest współwłaścicielem działki przy [...] w K., sąsiadującej z działką przy [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek, w którym część pomieszczeń zajmuje warsztat samochodowy. Zatem skarżący nie jest ani właścicielem budynku przy [...], ani jego zarządcą, nie jest też uczestnikiem procesu budowlanego w świetle przepisu art.17 ustawy Prawo budowlane z 1994r., tym samym skarżący nie może uzyskać przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art.81c ust.2 tej ustawy. Zgodnie z art.127 §1 kpa w związku z art.144 kpa złożenie zażalenia na postanowienie przysługuje tylko stronie, a rozpatrzenie zażalenia osoby nie będącej stroną jest niedopuszczalne. Z powyższych względów na podstawie art.138 §1 pkt3 kpa organ umorzył postępowanie odwoławcze, po ustaleniu, że K. P. nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie w/w art. 81c ust.2. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł K. P., który zarzucił naruszenie przepisu art.81c ustawy Prawo budowlane z 1994r. polegające na błędniej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez odmówienie mu przymiotu strony w postępowaniu. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj. art.7, art.8, art.9, art.10, art.12, art.127§1, art.138§1, art.144kpa poprzez orzeczenie wbrew podstawowym zasadom przepisów postępowania administracyjnego oraz umorzeniu postępowania zażaleniowego mimo, że jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało uznać za zasadną, ponieważ zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezgodne z prawem. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy w oparciu o przepis art.138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie zażaleniowe uznając, że wnoszący zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] K. P. nie jest stroną tego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji wydane w trybie art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r.,nr 156, poz.1118 ze zm. - dalej powoływana jako Prawo budowlane z 1994r.) ma charakter dowodowy i jego stroną jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a K. P. do tego kręgu podmiotów nie należy. Z takim poglądem w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie można się zgodzić. W myśl art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten stanowi kompleksową regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Umożliwia on organowi inspekcyjnemu zebranie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Postanowienie wydane na podstawie art.81c ust.2 Prawa budowlanego z 1994r., jak podał to organ odwoławczy, ma charakter dowodowy. Może ono być podjęte zarówno w toczącym się już postępowaniu administracyjnym i stanowić jego część, jak też może być podjęte celem wyjaśnienia okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Jak wynika z akt sprawy K. P. w 2006r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego, że na sąsiadującej z jego działką, nieruchomości położonej przy [...] w K. prowadzona jest w garażach nielegalna działalność polegająca na remoncie urządzeń młynarskich. W piśmie tym wskazywał, że działalność ta jest dla niego, jako sąsiada, bardzo uciążliwa ze względu na hałas (k.KI-1 akt adm.). W wyniku tego zawiadomienia zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo- składowego zlokalizowanego na nieruchomości przy [...] stanowiącej współwłasność A. R. i M. R. (k. KI-18 akt adm.) Z materiału sprawy wynika, że K. P. – właściciel sąsiedniej nieruchomości, jest od początku stroną tego postępowania i bierze w nim dotychczas aktywny udział. Właśnie w toku tego postępowania zostało podjęte w trybie art.81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. zaskarżone postanowienie stanowiąc jeden z jego elementów lub inaczej mówiąc – stanowiąc część tego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w tej sytuacji nie można odmawiać skarżącemu przymiotu strony i odmawiać mu prawa złożenia zażalenia na postanowienie dowodowe, traktując je jakby było wydane w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie K. P., jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, który zarzuca, iż jego nieruchomość jest narażona na negatywne oddziaływanie obiektu budowlanego znajdującego się na działce położonej przy [...], jest uprawniony w świetle art.28 kpa do uczestniczenia w toczącym się postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w charakterze strony. Rzeczą organu będzie zebranie materiału dowodowego i ustalenie czy i w jaki sposób w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. należy usunąć stwierdzone nieprawidłowości związane z użytkowaniem tego budynku. Odnosząc się do powoływanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 22 .11.2006r. sygn. akt II OSK 1407/05, stwierdzić należy, że dotyczył on innej niż w rozpoznawanej sprawie sytuacji procesowej i nie można go odnosić do tej sprawy. Podjęte tam postanowienie w trybie art.81c ust.2 Prawa budowlanego z 1994r. miało bowiem dopiero wyjaśnić, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, stąd krąg stron postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu jest ograniczony. Chodzi o to, że art.81c ust.2 określa w sposób wyraźny podmioty, na które organ może nałożyć określone obowiązki, a ponieważ wiąże się to z ograniczeniem ich praw podmiotowych, nie można w sposób rozszerzający interpretować tego przepisu w zakresie adresatów postanowienia dowodowego. Biorąc powyższe pod uwagę, przyjęcie w tej sprawie przez organ odwoławczy poglądu, że strona skarżąca nie legitymuje się prawem do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art.81c ust.2 Prawa budowlanego z 1994r, należało uznać za naruszające przepis art. 138 § 1 pkt3 kpa w zw. z art.28 kpa i art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art.152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano w oparciu o art. 200 w/w ustawy. Skutkiem niniejszego wyroku jest obowiązek rozpoznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia strony - K. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].