II SAB/Gd 129/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Spółki A z siedzibą w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Spółkę A z siedzibą w S. do rozpatrzenia punktów 1, 2, 3, 4,15 wniosku skarżącego z dnia 23 października 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Spółki A z siedzibą w S. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga A. S. na bezczynność Spółki Wodno – Ściekowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 23 października 2018 r., wniesionym za pomocą poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do Spółki Wodno - Ściekowej z wnioskiem o udostępnienie, poprzez przekazanie drogą elektroniczną, dokumentacji związanej z wyborem i eksploatacją dmuchaw promieniowych typu AT-150 - 3 sztuki i AT-200 - 3 sztuki, zainstalowanych na dwóch stacjach dmuchaw na oczyszczalni ścieków w S. w ramach projektu "Zadanie I - przebudowa oczyszczalni ścieków w S." wskazując, aby przekazana dokumentacja obejmowała w szczególności: 1. termin zainstalowania i uruchomienia dmuchaw; 2. termin okresu gwarancji żądanej w umowie generalnej; 3. termin okresu gwarancji jaki został ostatecznie zrealizowany; 4. ewentualne przyczyny przedłużenia okresu gwarancyjnego; 5. jakie i ile podzespołów dmuchaw uległo awarii w okresie gwarancyjnym oraz w okresie całkowitym eksploatacji, ze wskazaniem daty awarii i czasu postoju do momentu naprawy, wskazując, że dotyczy to zwłaszcza: silników głównych wysokoobrotowych o mocy 112 kW i 150 kW oraz ich łożysk; silników elektrycznych wentylatorów; przemienników wysokiej częstotliwości współpracujących z głównymi silnikami elektrycznymi; falowników wentylatorów; sterowników i wyświetlaczy; innych podzespołów; 6. czy zainstalowane w obudowie dmuchaw przemienniki wysokiej częstotliwości posiadały filtry wyższych harmonicznych oraz czy były dostarczone wraz z dmuchawami; 7. czy dmuchawy pracują na parametrach pierwotnie wymaganych w SWIZ, tj. dmuchawy AT-150 — Q=4300 Nm3/h przy Ʌp=80 kPa oraz czy okresowo wychładzają są na biegu jałowym (tj. przy obrotach 9000 do 16000 obr/min i Q=ok. 20 Nm3/min przy Ʌp=ok. 18 kPa); jaki jest czas ich wychłodzenia oraz jaki jest czas ich pracy do momentu wychładzania dla w/w parametrów z określeniem powyższych danych również dla dmuchawy AT-200 - Q=5500 Nm3/h przy Ʌp=80 kPa; 8. przy jakich parametrach pracują obecnie dmuchawy, w okresie letnim i zimowym, ze wskazaniem średniej wydajności, ciśnienia i mocy chwilowej; 9. czy dmuchawy, przy obecnym obciążaniu wyłączają się celem wychłodzenia, tzn. czy przychodzą w stan biegu jałowego; 10. czy w posiadanej przez Spółkę dokumentacji techniczno-ruchowej znajdują się zapisy limitujące ilość uruchomień (startów) na godzinę oraz czas oczekiwania na ponowny start; 11. czy jest limitowana ilość uruchomień dmuchawy na biegu w ciągu dnia a jeżeli tak to jaka ilość; 12. czy jest określony czas wychładzania dmuchawy na biegu jałowym oraz czy jest on obowiązkowy; 13. czy dmuchawa po wyłączeniu (stop) przechodzi najpierw w stan biegu jałowego (ile minut) a dopiero potem wyłącza się; 14. jaki długi jest czas — blokada w oczekiwaniu na ponowny start; 15. jaki był koszt kompletu filtrów dla jednej dmuchawy w okresie gwarancji; 16. inne informacje istotne dla eksploatacji. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 31 października 2018 r., Spółka wskazała, że dane zwarte we wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej a dane techniczne dotyczące dmuchaw można uzyskać bezpośrednio od producenta. W piśmie z dnia 8 listopada 2018 r. skarżący ponowił swój wniosek zawarty w piśmie z dnia 23 października 2018 r. W piśmie z dnia 21 listopada 2018 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i podkreśliła, że nie jest spółką komunalną i nie dysponuje majątkiem publicznym a dane techniczne dotyczące dmuchaw dostępne są w folderach i katalogach producenta. W dniu 29 listopada 2018 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Spółki w udostępnieniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wnosząc o: zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 października 2018 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenia od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podkreślił, że informacje, o które wystąpił dotyczą realizacji inwestycji publicznej na podstawie umowy o zamówienie publiczne. Inwestycja finansowana była ze środków publicznych a Spółka jest spółką wodną wpisaną do katastru spółek wodnych prowadzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i stanowi własność jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka stwierdziła, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, gdyż działa na postawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne a zgodnie ze statutem, celem Spółki jest zapewnienie zaspokojenia potrzeb zrzeszonych w niej osób, w szczególności ochrona wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzanie i oczyszczanie ścieków oraz prowadzenie prac badawczo-projektowych i wdrożeniowych w zakresie ochrony wód przez zanieczyszczeniami. Do osiągnięcia celów Spółki służą głównie składki i inne świadczenia jej członków oraz przychody z prowadzonej działalności gospodarczej. W związku z powyższym Spółka nie jest organem władzy publicznej ani podmiotem wykonującym zadania publiczne, czy też spółka komunalną. Ponadto, Spółka wskazała, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż wniosek ten dotyczył udostępnienia dokumentów, które zawierały informacje czysto techniczne. Z uwagi na powyższe, w ocenie Spółki, wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, było zbędne a nawet niedopuszczalne. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1380 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315). Ponadto, z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). A zatem z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo nie wyda na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. W ocenie Sądu Spółka Wodno – Ściekowa, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika zaś ze Statutu Spółki jest ona osobą prawną, która działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268). Celem Spółki jest zapewnienie zaspokajania potrzeb zrzeszonych w niej osób, w szczególności ochrona wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, a w szczególności: budowa, rozbudowa i modernizacja oczyszczalni ścieków, kolektorów, przepompowni i systemów kanalizacji sanitarnej w powiecie, utrzymanie i eksploatacja oczyszczalni ścieków, kolektorów, przepompowni i systemów kanalizacji sanitarnej oraz urządzeń służących do ochrony wód przed zanieczyszczeniem, prowadzenie racjonalnej gospodarki wodno – ściekowej na terenie objętym działalnością Spółki, wytwarzanie i wykorzystywanie dla potrzeb bieżącego funkcjonowania oczyszczalni energii odnawialnej, gospodarcze wykorzystanie substancji zawartych w ściekach jako sposobu na utylizację osadów powstających w procesie ochrony wód a także prowadzenie prac badawczo – projektowych i wdrożeniowych w zakresie ochrony wód przed zanieczyszczeniem. Do osiągniecia celów Spółki służą: składki i inne świadczenia jej członków oraz osób fizycznych i prawnych nie będących członkami Spółki, przychody i zyski z działalności gospodarczej Spółki oraz środki uzyskane w postaci dotacji, pożyczek, kredytów i darowizn. Z załącznika nr 1 do Statutu Spółki wynika przy tym, że członkami Spółki Wodno – Ściekowej na dzień 17 kwietnia 2018 r. jest Gmina P., Gmina Miasto P., Gmina Miasto J. i Gmina W. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy a zadania własne, w szczególności, obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Spółka wykonuje więc zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Należy nadto zauważyć, że spółki wodne stosownie do przepisu art. 441 ustawy Prawo wodne są niepublicznymi formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. W czasie obowiązania poprzedniej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przyjmowano, że spółki wodne wykazują duże podobieństwo do przedsiębiorstw użyteczności publicznej ze względu na wykonywane przez nie zadania. W zakresie tworzenia i funkcjonowania spółek wodnych właśnie z uwagi na wykonywane przez spółki wodne zadania przysługują daleko idące uprawnienia staroście, który zatwierdza statut spółki, co jest jednocześnie przesłanką nabycia przez osobowości prawnej, a także sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością spółki wodnej, orzekając w szczególności o nieważności uchwał, wstrzymaniu ich wykonania, rozwiązaniu zarządu, ustanawianie zarządu komisarycznego, czy wreszcie rozwiązaniu spółki Powoduje to, że spółki wodne stanowią odrębną od spółek osobowych i kapitałowych kategorię spółek służących realizacji celów publicznych nie obliczonych na osiąganie zysków, które z racji pełnionych funkcji pozostają pod silnym nadzorem starosty. Dlatego też spółki wodne obok spółek utworzonych do zarządzania wspólnotami gruntowymi określano jako spółki prawa administracyjnego (tak J. Szachułowicz, Prawo wodne, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, 2010,). Wskazywano także, że spółka wodna to podmiot praw utworzony przez osoby fizyczne i osoby prawne, w celu wykonywania zadań o charakterze publicznoprawnym, związanym z gospodarką wodną (por. B. Rakoczy, Prawo wodne, Komentarz, LEX Wolters Kluwer, Warszawa 2013, str. 678). W ocenie Sądu poglądy te zachowały aktualność również w odniesieniu do kwalifikacji spółki wodnej w kontekście aktualniej obowiązującej ustawy Prawo wodne. W niniejszej sprawie Sąd ocenił, że żądania zawarte w punkcie 1, 2, 3, 4 i 15 wniosku skarżącego z dnia 23 października 2018 r., jako żądania dotyczące wykonania zadania publicznego i dysponowania majątkiem publicznym, stanowiły żądanie udzielenia informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Zgodnie przy tym z treścią art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (ust. 1 pkt 2 lit c) oraz majątku, którym dysponują (ust. 1 pkt 2 lit f); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (ust. 1 pkt 3 lit b); o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a - c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Co więcej, w niniejszej sprawie Spółka nie kwestionowała zawartego w skardze stwierdzenia, że informacje objęte wnioskiem dotyczą realizacji inwestycji publicznej na podstawie umowy o zamówienie publiczne, która finansowana była ze środków publicznych, wskazując na techniczny charakter żądanej informacji. Powyższe świadczy o tym, że punkt 1, 2, 3, 4 i 15 wniosku skarżącego, powinien zostać rozpoznany przez Spółkę albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.i.d.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Spółka z obowiązku tego się jednak nie wywiązała, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia punku 1, 2, 3, 4 i 15 wniosku skarżącego z dnia 23 października 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie, Sąd uznał, że żądania zawarte w punktach od 5 do 14 i w punkcie 16 wniosku skarżącego z dnia 23 października 2018 r. nie stanowiły żądania udzielania informacji publicznej. Żądania te dotyczyły bowiem udostępnienia technicznych informacji w zakresie eksploatacji i zasad działania dmuchaw. Wszystkie te dane techniczne dotyczące dmuchaw i sposobu ich działania nie są informacją publiczną. Stanowią one bowiem jedynie techniczną strefę funkcjonowania narzędzia, którym posługuje się organ realizując zadania publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 7/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Spółka uczyniła zadość wystosowanemu w tym zakresie do niej wezwaniu odpowiadając w piśmie z dnia 31 października 2018 r., że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Dlatego też, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.