II OSK 2429/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1616/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt IIV SA/Wa 1616/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta W., na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego do Urzędu W. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji dotyczącej rozbudowy pałacu B., w zakresie pawilonu usługowo-gastronomicznego na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W dniu [...] lutego 2017 r. inwestor wypożyczył 4 egzemplarze projektu budowlanego, które zwrócił w dniu [...] marca 2017 r. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Prezydenta wpłynęło pismo, w którym jedna ze stron postępowania wniosła o przedłużenie o siedem dni terminu na zgłaszanie ewentualnych uwag do dokumentacji. Prezydent pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] maja 2017 r. Prezydent wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.  Wojewoda [...] ("Wojewoda") postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] nałożył na Prezydenta W. karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za 7 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę. Prezydent wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody o nałożeniu kary pieniężnej. Według Prezydenta postępowanie administracyjne zostało zakończone w 54 dniu i nie przekroczono 65 dniowego terminu załatwienia sprawy. GINB, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz., 1332 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu za datę wszczęcia postępowania przyjął dzień [...] lutego 2017r., tj. dzień wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do Urzędu W. (z uwzględnieniem liczenia początku terminu zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a.). Od czasu trwania postępowania administracyjnego Wojewoda odliczył 65 dni jako okres wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz 15 dni (od [...] lutego 2017 r. do [...] marca 2017 r.), jako okres wypożyczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Organ wojewódzki ustalił, że całe postępowanie trwało 87 dni, co po odjęciu wskazanych wyżej okresów prowadzi do stwierdzenia, że Prezydent dopuścił siedmiodniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne (87 - 65 - 15 = 7), skutkującej karą pieniężną w wysokości 3.500,00 zł. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 35 ust. 6 pkt 1 i art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane i podkreślił, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ są to zwykłe czynność postępowania. Wystąpienie strony z wnioskiem o przedłużenie terminu do zapoznania się z dokumentacją, nie wiązało się z podjęciem dodatkowych czynności ze strony organu. W złożonej do sądu wojewódzkiego skardze, Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 i 8 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął dzień [...] lutego 2017 r. (datę wpływu wniosku o pozwolenie do organu administracji architektoniczno- budowlanej) za dzień wszczęcia postępowania i rozpoczęcie biegu terminu do wydania decyzji. Właściwie też organ odwoławczy ustalił, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 87 dni (tj. od [...].02.2017 r. do [...].05.2017 r.). Ustalając ilość dni zwłoki GINB prawidłowo odjął od liczby dni trwania całego postępowania 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane i 15 dni - okresu wypożyczenia dokumentacji projektowej przez inwestora od organu prowadzącego postępowanie o pozwolenie na budowę. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do przekroczenia o 7 dni terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z Prezydentem, że termin do wydania decyzji rozpoczął swój bieg dopiero po zwrocie przez stronę wypożyczonej dokumentacji projektowej tj. [...].03.2017 r. Niewątpliwie wniosek niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego, niekompletność wniosku pod względem materialnoprawnym powoduje jedynie wystąpienie przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni, przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę bez narażania się na sankcje finansowe, czasu związanego z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (od momentu jego wydania do momentu upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia). W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika by złożony wniosek o pozwolenie na budowę był niekompletny pod względem formalnym, albowiem gdyby tak było organ rozpoznający ten wniosek powinien był wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika też by Prezydent wzywał inwestora do usunięcia materialnoprawnych braków wniosku w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a ponadto nie ma podstaw, by nawet po uzupełnieniu przez inwestora wymagań określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, dochodziło do przerwania biegu terminu na wydanie decyzji i biegł on w pełnym wymiarze na nowo. Nie przerywał też biegu terminu do rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę wniosek uczestnika postępowania o przedłużenie o 7 dni terminu na zgłoszenie ewentualnych uwag do dokumentacji złożonej w sprawie. Uznając, że Prezydent uwzględnił wniosek uczestnika, to przedłużony o 7 dni termin zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, liczony od [...] marca 2017 r., upłynął [...] kwietnia 2017 r. Z kolei pismem z [...] kwietnia 2017 r. Prezydent zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni z zebraną dokumentacją i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Przedłużenie uczestnikowi możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag do dokumentacji złożonej w sprawie nie można więc traktować jako opóźnienia spowodowanego z winy strony, ponieważ miało ono miejsce przed upływem 65 dni wyznaczonych przez ustawodawcę na rozpoznanie sprawy i w żaden sposób nie stanowiło przeszkody do podejmowania przez organ innych czynności w sprawie. W skardze kasacyjnej Prezydent W. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: 1. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mleć Istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienia zapadły po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności w sprawie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 61 § 4 i art. 35 § 1 k.p.a., poprzez uznanie że termin do wydania decyzji powinien być liczony od dnia 24.02.2017 r. a nie od dnia 14.03.2016 r. ( korekta wniosku); - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszeń prawa w działaniu organów administracji, wydających zaskarżone postanowienie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia postanowień. 2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie: - art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności opisane w ww. przepisach, skutkujące nałożeniem kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Pozbawiony zasadności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wywiódł, że organy orzekające obu instancji zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały następnie wnikliwej i rzetelnej analizie. Wynika z niego jasno w jakich okresach było prowadzone postępowanie w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na rozbudowę, czego również skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, nie zgadzając się jedynie z przyjętą przez organy datą rozpoczęcia biegu terminu na wydanie w sprawie decyzji oraz brakiem możliwości odliczenia okresu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami sprawy. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 61 § 4 i art. 35 § 1 k.p.a., który w żaden sposób nie został uzasadniony. Należy jednak zauważyć, że z treści powołanych przepisów nie wynika, że termin o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczyna swój bieg dopiero po zwrocie wypożyczonego przez stronę projektu budowlanego. O ile nie ma wątpliwości, że okres wypożyczenia dokumentacji projektowej podlega odliczeniu, to jednak nie wpływa to zmianę daty stanowiącej rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Pozbawione zasadności są również zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę lub uchylającego decyzję Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 6 pkt 1 i art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy są wyrazem realizacji wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania administracyjnego. Art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, będący powtórzeniem art. 35 § 5 k.p.a., nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej o charakterze typowym, nie wymagających podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu. Czynnościami, o których stanowi art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie są zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Pr. bud. Komentarz, Warszawa 2016, s. 525). Przyjęcie w tej kwestii odmiennego stanowiska powodowałoby znaczne ograniczenie zastosowania art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, którego funkcją jest dyscyplinowanie organu prowadzącego postępowanie do terminowego zakończenia postępowania. Przechodząc do rozważań związanych z postawionym w skardze zarzutem, dotyczącym błędnej wykładani art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad interpretacji przepisów prawa jest stwierdzenie, iż tylko niejasno sformułowany przepis wymaga wykładni. Natomiast to co jest jasne i oczywiste nie wymaga wykładni (clara non sunt interpretanta). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu ustawodawca jasno określił od kiedy należy liczyć bieg terminu 65 dni, używając sformułowania "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". W przepisie tym w żadnym wypadku nie związano biegu terminu z datą wszczęcia postępowania. Nie uzależniono go także od tego czy wniosek jest kompletny pod względem materialnym i formalnym, czy też nie. Zdarzeniem rozpoczynającym bieg terminu, zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1754/08. LEX nr 1166030 oraz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 641/08, LEX nr 558406). Także czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy nie można zaliczyć do czynności o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, gdyż jest to zwykła czynność postępowania administracyjnego nie wstrzymująca biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 423/16, LEX nr 2469399). Zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej złożenie wniosku o wydłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy, w sytuacji gdy wyznaczony przez organ termin mieścił się w 65 dniowym terminie przewidzianym na zakończenie tego postępowania, nie skutkowało odliczeniem tego okresu od terminu o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa (w tym z k.p.a.), to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie właściwego biegu. Nie można zatem uznać za takie czynności możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przez strony postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.