II SAB/Wa 506/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. R. z dnia [...] grudnia 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje D. R. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 3.000 (słownie: trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego D. R. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 19 lipca 2018 r. D.R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 709 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą emerytalną"). Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie 30 dni; 3. przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy, od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 8.000 zł (1.000 zł za każdy miesiąc przewlekłości); 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. wystąpił, w trybie art. 8a ustawy emerytalnej, do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy emerytalnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do pełnomocnika wnioskodawcy pismo z informacją, iż rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić do dnia [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pismo z prośbą o przesłanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej oraz za jakie okresy pracy i służby otrzymuje świadczenie. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał do Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA informację, iż wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, a wypłacana jest emerytura, ponieważ jest to świadczenie korzystniejsze. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Komendanta Głównego Policji, jak i Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, prośbę o przesłanie kopii dokumentów, dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, jak i opinię, czy wnioskodawca rzetelnie wykonywał obowiązki podczas pełnienia służby. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym to wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy i nierozpatrzenia przedmiotowego wniosku w przewidzianym przepisami terminie. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, skierował do pełnomocnika wnioskodawcy pismo z informacją, iż rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić do dnia [...] listopada 2018 r. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi organ nie wydał stosownej decyzji, pomimo posiadania kompletu dokumentów, dołączonych do wniosku, wystarczających do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem D.R. taka sytuacja powoduje, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, wskutek czego upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 kpa. Skarżący wskazał, że pomimo przedłożenia wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy emerytalnej, organ administracji nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W ocenie skarżącego, działania organu administracji są pozorne, nie wnoszą nic nowego do sprawy i niepotrzebnie przedłużają toczące się postępowanie. Organ, stosując się co prawda do przepisu art. 36 § 1 k.p.a., zawiadamia skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznacza kolejne, bardzo odległe terminy załatwienia sprawy, jednakże brak jest podstaw faktycznych, jak i prawnych, do takiego działania. Zgodnie bowiem z art. 8a ustawy emerytalnej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązany jest zbadać wystąpienie dwóch przesłanek do zastosowania tego przepisu i wyłączenia stosowania art. 15c ustawy emerytalnej, tj. powinien ustalić, czy służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały oraz czy po dniu 12 września 1989 r. skarżący rzetelne wykonywał swoje zadania i obowiązki, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przedmiotowe okoliczności organ administracji powinien ustalić w oparciu o pełną i obszerną dokumentację dostarczoną przez skarżącego. Skarżący wskazał, że swój wniosek oparł o dokumenty urzędowe, a mianowicie kopię swoich akt osobowych otrzymanych z [...] oraz z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Zdaniem skarżącego, działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Skarżący stwierdził, iż nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). Podniósł również, że z uwagi na rażącą przewlekłość postępowania, należy mu się zadośćuczynienie, określone w przepisie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, iż na dzień złożenia skargi oczekuje już 8 miesięcy na rozstrzygnięcie jego wniosku, a od [...] października 2017 r. otrzymuje świadczenie w obniżonej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydanie decyzji - w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), który zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, - wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do [...] z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji, pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie organu, wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu, konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a, czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Organ wskazał również, że wpłynęła do niego znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.518 spraw), wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), co powoduje oczywiste przedłużenie okresu załatwiania spraw. Jednocześnie organ stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach ze skarg na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postanowieniem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 201/17, postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 509/17 (prawomocne od dnia 15 lutego 2018 r.), postanowieniem z dnia 8 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 617/17 (prawomocne od dnia 2 marca 2018 r.), postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 553/17 (prawomocne od dnia 29 marca 2018 r.), postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 13/18 (prawomocne od dnia 16 czerwca 2018 r.), odrzucił skargi. Wskazał, że Sąd w tego rodzaju sprawach uznał, iż sprawy z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący D.R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), o wyłączeniu stosowania w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy i w związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. o wydanie decyzji wpłynął do organu w dniu 6 grudnia 2017 r., w dniu 14 grudnia 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, o wskazanie, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, Informacje od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA organ otrzymał w dniu [...] stycznia 2018 r. Następnie po trzech miesiącach, w dniu [...] kwietnia 2018 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z akt sprawy wynika, że organ, który od [...] czerwca 2018 r. dysponował wszystkimi żądanymi dokumentami, nie podjął żadnych czynności w sprawie. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi, co prawda, postępowanie, ale podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania organu administracji jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postępowanie wyjątkowo nieefektywnie, a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (dotychczas, mimo upływu ponad 14 miesięcy od dnia otrzymania wniosku skarżącego, decyzja nie została wydana), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż, Minister po otrzymaniu od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informacji, że skarżący posiada ustalone prawo do emerytury, dopiero po trzech miesiącach podjął kolejne czynności w sprawie (zwrócił się do IPN oraz Policji o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego). Z akt sprawy wynika, że po uzyskaniu od Policji i IPN informacji, dotyczących przebiegu służby skarżącego, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, a nawet nie poinformował strony co do dalszego przebiegu postępowania. Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Organ posiadał kompletne akta personalne skarżącego już na samym początku postępowania. Kilka miesięcy czekał na wysłanie pisma do Komendanta Głównego Policji i IPN w celu zdobycia informacji potwierdzających dane z akt. Mimo otrzymania informacji nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Z przedstawionych wyżej powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Należy podkreślić, że charakter sprawy (konieczność dokonania kwerendy akt), ich kumulacja, niedostateczna liczba pracowników "nie uzasadniają" opieszałego działania organów administracji publicznej. Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga zbadania określonego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić. Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Suma ta jest uzasadniona wysokim stopniem zawinienia organu i jego przewlekłości, ponieważ czynności podejmował z kilkumiesięczną zwłoką. Na wysokość sumy ma również wpływ charakter sprawy. Jest oczywistym, że wobec drastycznego zmniejszenia się jego świadczeń emerytalnych skarżący chciałby, aby jego sprawa była jak najszybciej rozpoznana. Należy mieć również na względzie, że D.R. zakończył służbę na stanowisku oficerskim. W tradycji polskiej istnieje szacunek dla korpusu oficerów, jako osób, które pełniły szczególną służbę dla Państwa Polskiego. Takie nieuzasadnione przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc bardzo złe potraktowanie oficera, który poświęcił swoje życie w służbie dla Polski, świadczy o braku szacunku dla polskiego munduru i honoru polskiego oficera ze strony organu, co winno się spotkać ze szczególnym napiętnowaniem, jako sprzeczne z polską tradycją i kulturą. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie określonym w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a ustawy Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy, natomiast o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy.