II SA/Gl 934/18

Sygn. akt II SA/Gl 934/18 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Artur Żurawik Protokolant specjalista Beata Bieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zabrzu na uchwałę Rady Miasta Zabrze z dnia 13 listopada 2017 r. nr XLIX/545/17 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oddala skargę. Zastępca Prokuratora Rejonowego w Zabrzu (dalej jako: Prokurator), pismem z dnia 28 września 2018 r. złożył skargę na Uchwałę Nr XLIX/545/17 Rady Miasta Zabrze z dnia 13 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na terenie Miasta Zabrze w roku 2018 (dalej: Uchwała). Zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1260, z poźń. zm.; dalej: p.r.d.) poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Zabrze upoważnienia ustawowego i ustalenie wysokości opłaty za usunięcia z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości znacząco wyższej od rzeczywistych kosztów usunięcia tego rodzaju pojazdu z drogi, wynikających z umowy zawartej z przedsiębiorcą wykonującym tę usługę na terenie Miasta Zabrze. W związku z tym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w części dotyczącej ustalenia wysokości stawki opłaty za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, iż w załączniku do tej uchwały ustalono, iż opłata za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t wynosi 389 zł. Zadania wynikające z uchwały w zakresie usuwania z drogi pojazdów na terenie Miasta Zabrze realizowane są na podstawie umowy zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Miastem Zabrze a S. K., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "A". Z zawartej umowy wynika, że stawki kwotowe za usuwanie z drogi pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t wynosi 250 zł brutto. W ocenie skarżącego, uregulowania zawarte w uchwale w części dot. pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, przekraczają upoważnienie ustawowe. Ustalając wysokość opłaty za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony na poziomie 389,00 zł, choć nie przekraczającej maksymalnej wysokości stawki kwotowej przewidzianej w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, przekroczono realny koszt tej usługi określony w umowie z przedsiębiorcą wykonującym zadania w tym zakresie. Umowa ustala kwotę 250,00 zł brutto. Dalej Prokurator powołał się na art. 130a ust. 6 p.r.d., który wskazuje, że podejmując uchwałę należy kierować się określonymi tam przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz w zakresie ich przechowywania oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130 ust. 6 p.r.d. Analiza umowy zawartej między Miastem Zabrze a S. K., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "A", w zakresie ustalania stawki za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, prowadzi do wniosku, że Rada Miasta Zabrze, podejmując przedmiotową uchwałę, nie uwzględniła faktycznych kosztów, które miasto ponosi w związku z wykonywaniem tego zadania. W odpowiedzi na skargę (stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały Nr LXII/739/18 Rady Miasta Zabrze z dnia 29 października 2018 r.) wniesiono o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano m.in. na ogłoszenie zaproszenia do złożenia ofert na zadanie "Usuwanie pojazdów z dróg na terenie Miasta Zabrze i umieszczenie ich na wyznaczonym parkingu strzeżonym, w sytuacjach o których mowa w art. 50a i 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym". Z dotychczasowej praktyki wynika, że procentowy udział odholowanych pojazdów o masie do 3,5 tony jest największy i stanowił 60 % ceny oferty. Dlatego, waga ustalona dla każdego rodzaju pojazdu była kluczowym elementem dla określenia ceny oferty na realizację przedmiotu zamówienia. W odpowiedzi na skargę podano także, iż Miasto w związku z realizacją zadania wynikającego z przepisu art. 130a i 50a p.r.d. ponosi, poza kosztami związanymi z holowaniem pojazdów, również inne koszty, a mianowicie: 1/ koszty osobowe pracowników, 2/ koszty obsługi prawnej, 3/ koszty administracyjne, w tym koszty związane z utrzymaniem pomieszczeń dla pracowników (prąd, woda, CO, miejsca pracy i jego wyposażenie itp.), koszty korespondencji (koszty materiałów biurowych, przesyłek). Powyższe stanowiły przesłanki materialno-prawne konieczne do sprawnego realizowania zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i przechowywania tych pojazdów na obszarze gminy. W trakcie rozprawy przeprowadzone w dniu 6 lutego 2019 r. Prokurator podtrzymał skargę, przy czym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, która jego zdaniem została podjęta z naruszeniem delegacji ustawowej. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby koszty, o których jest mowa w uchwale, zostały skalkulowane zgodnie z tą delegacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga Prokuratora na Uchwałę Nr XLIX/545/17 Rady Miasta Zabrze z dnia 13 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na terenie Miasta Zabrze w roku 2018 (dalej: Uchwała), przy czym w związku z rozszerzeniem jej zakresu w trakcie rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2019 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd, kontrolą objęta powinna zostać cała Uchwała. Przedmiotowa Uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990, dalej p.r.d. ). Zgodnie z treścią powyższego przepisu, rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Przepis upoważniający zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały rady powiatu, a mianowicie: 1) uchwała powinna zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu. Pierwsza wytyczna pozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna, w ocenie Sądu, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów oceny takich kosztów na obszarze powiatu. Nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy. Natomiast, zdaniem Sądu, kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana i to na etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz rady (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019r., II SA/Gl 861/18, CBOSA). Dokumentacja taka powinna zostać przekazana sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Można także dopuścić możliwość tego rodzaju, że rzeczona kalkulacja zostanie ujawniona po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji, w której była przygotowana wcześniej, tj. przed podjęciem uchwały przez radę gminy. Jeśli przyjmujemy takie założenie, to w rozpatrywanej sprawie Sąd nie może zaakceptować skargi Prokuratora w odniesieniu do całej Uchwały, bowiem Rada Miasta Zabrze, wobec rozszerzenia skargi dopiero na etapie rozprawy sądowej, nie miała możliwości wykazania, iż kalkulacją taką dysponowała przed podjęciem Uchwały. Sąd administracyjny, co prawda, nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest poddać kontroli cały akt prawa miejscowego, jednakowoż wzgląd na ochronę uprawnień skarżącego, zwłaszcza w tego rodzaju sprawach, dotyczących aktów prawa miejscowego podejmowanych w ramach innej procedury, niż kodeksowa (k.p.a.), gdzie wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia ma charakter podstawowy, wymaga stworzenia przez Sąd możliwości przygotowania i przedstawienia odpowiedzi na nowy zarzut. Uchwała rady gminy nie musi być uzasadniona, zatem nie jest wiadomym czy w rzeczywistości kalkulacja taka była czy też nie. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, ale nie jest to zadanie sądu administracyjnego, który nie prowadzi postępowania dowodowego. To Prokurator, skarżąc uchwałę powinien wykazać brak wymaganej kalkulacji. Jeśli nie zostało to wykazane, to nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia tezy, iż Rada Miasta Zabrze kalkulacją taką nie dysponowała przed podjęciem uchwały, a tym samym uznania Uchwały za istotnie naruszającą prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do pierwotnego zarzutu skargi, w ramach którego Prokurator wskazał na przekroczenie przez Radę Miasta Zabrze upoważnienia ustawowego i ustalenie wysokości opłaty za usunięcia z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości znacząco wyższej od rzeczywistych kosztów usunięcia tego rodzaju pojazdu z drogi, wynikających z umowy zawartej z przedsiębiorcą wykonującym tę usługę na terenie Miasta Zabrze, do którego skarżony organ mógł się odnieść w odpowiedzi na skargę, to przyjdzie zauważyć, że jest widoczna różnica między stawką ustaloną przez Radę Miasta, wynoszącą 389 zł, a stawką wynikającą z umowy – 250 zł. To (ta różnica) prowadzi Prokuratora do konkluzji, iż Rada Miasta nie wzięła pod uwagę "znacznie niższych kosztów realnego usuwania pojazdów" i w tym upatruje naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. (por. s. 4 skargi, akapit 3 od góry oraz s. 6 skargi, akapit 2 od góry). Tak postawiony zarzut jest oczywiście nietrafny, bowiem Rada nie mogła brać pod uwagę kosztów usuwania pojazdów, które zostaną dopiero ustalone w wyniku umowy zawartej z przedsiębiorcą, który zostanie wyłoniony w wyniku przetargu publicznego. Przetargu, który dodajmy, zostanie ogłoszony i przeprowadzony dopiero po przyjęciu Uchwały. Trudno dopatrywać się w tak postawionym zarzucie jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia o charakterze istotnym. Dodatkowo trzeba podkreślić, że Rada Miasta odpowiadając na skargę tak właśnie zrozumiała zarzut i jej odpowiedź miała na celu wyjaśnienie przyczyn, z jakich taka właśnie różnica się pojawia. W związku z tym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, należało skargę oddalić.