II SA/Gl 861/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Żywcu na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 25 września 2017 r. nr XXXI/263/2017 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu stwierdza nieważność uchwały w całości. Rada Powiatu w Żywcu, działając na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 u stawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.) oraz 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.), podjęła w dniu 25 września 2017 r. uchwałę nr XXXI/263/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usuwania pojazdu. Pismem z dnia 3 września 2018 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Żywcu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa - tj. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w związku z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (MP. z 2017r., poz. 772) w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz art. 12 pkt 11 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 814) poprzez ustalenie maksymalnych stawek kosztów usuwania pojazdów i przechowywania ich na parkingu strzeżonym pomimo, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat na podstawie umów zawartych przez organ z firmami zewnętrznymi są znacząco niższe - niż stawki określone w zaskarżonej uchwale. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności w całości wymienionej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator odwołał się do regulacji art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazując na dwie materialnoprawne przesłanki, którymi powinien kierować się organ, tj. koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Rada Powiatu nie uwzględniła jednak obowiązujących kryteriów, a przyjęte w uchwale stawki odbiegają znacząco od rzeczywistych kosztów wskazanych usług. W dniu 2 stycznia 2018 r. Powiat Żywiecki zawarł umowy w zakresie kompleksowych usług usuwania pojazdów z prywatnymi przedsiębiorcami, w których stawki są odmienne - znacznie niższe od zaproponowanych stawek za te usługi w przedmiotowej uchwale. W uchwale Rada przejęła maksymalne stawki określone obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r.. Podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone żadną analizą czy szczegółową kalkulacją kosztów. Parking strzeżony na potrzeby realizacji zadania nie został wyłoniony w drodze przetargu, a co za tym idzie nie dokonano ustalenia ceny rynkowej takiej usługi obowiązującej na terenie powiatu. Nie sporządzono również uzasadnienia przedmiotowej uchwały bądź uzasadnienia jej projektu. Nie pozwala to na dokonanie weryfikacji zasadności przyjętych w uchwale kwot. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Prokurator stwierdził, iż "ustalenie stawki opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdów w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, naruszają procedury podejmowania uchwały i stanowi to przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność, że przyjęte przez radę powiatu stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu nie oznacza, że rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie". Uznając, iż Rada Powiatu w Żywcu podejmując wymienioną uchwałę znacznie zawyżyła koszty usuwania jaki i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym, wobec tego, iż w rzeczywiste koszty tych usług są znacznie niższe, czym istotnie naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Prokurator wniósł jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez Starotę Powiatu, Rada wniosła o umorzenie postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do pierwszego wniosku Starosta wskazał, iż w dniu 24 września 2018 r. Rada Powiatu w Żywcu podjęła uchwałę Nr XLI/387/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w 2018 r., na mocy której zmienione zostały stawki kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Zgodnie z § 3 nowej uchwały poprzednia uchwała - zaskarżona w niniejszym postępowaniu - traci moc. Nowa uchwala wchodzi w życie w 14 dniu od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co oznacza, że na dzień rozpatrywania skargi zaskarżona uchwała straci już moc. Uwzględniając powyższe organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. W przypadku nieuwzględniania powyższego wniosku organ stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. Uzasadniając powyższe wskazał, że wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie oraz wysokość kosztów, które musi pokryć właściciel w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są konsekwencją szczegółowej analizy przesłanek ustawowych oraz odniesienia do realiów powiatu. Przytaczając treść art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym podkreślił, iż ustalając stawki Rada Powiatu wzięła pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość tych kosztów nie może być wyższa niż maksymalna kwota określona w ust. 6a wymienionego przepisu oraz w obwieszczeniu Ministra z dnia 25 lipca 2017 r. Przy określeniu tych stawek Rada Powiatu uwzględniła wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16 wskazał, że niedopuszczalne jest kierowanie się przy ustaleniu wysokości opłat dodatkowymi przesłankami nie wymienionymi w treści przywołanego przepisu, np. przesłanką zapewnienia dodatkowych wpływów budżetowych. Takie inne przesłanki nie były brane pod uwagę przy tworzeniu kwestionowanej uchwały. Starosta podkreślił, że zadaniem Powiatu jest sprawna realizacja zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów z dróg w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Celem co do zasady jest zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez likwidację stanu zagrażającego bezpieczeństwu powodowanego pozostawianiem pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i stanowi dolegliwość dla innych (utrudnia ruch i zagraża bezpieczeństwu) lub zatrzymaniem pojazdu, który nie powinien w danym miejscu lub w danych okolicznościach się poruszać. Zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa wynikać powinno nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwu, lecz również poprzez prewencję indywidulną, jak i ogólną. W ocenie Starosty nie należy mylić z sankcyjnym charakterem opłaty, lecz właśnie upatrywać w niej działania sprzyjającego sprawności realizacji zadania określonego w cytowanym art. 130a ustawy. Sprawność będzie więc polegała nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, lecz przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdów z drogi. Z aspektem ekonomiczności wiąże się ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania a realnie uzyskanymi dochodami - zarówno z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c, jak i zwrotu kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. Przyjąć należy, że pod pojęciem kosztu występującego w definicji ekonomiczności należy rozumieć dodatkowy koszt ponoszony ze środków publicznych. Im ten koszt jest mniejszy, tym ekonomiczność, czyli sprawność realizacji zadania jest wyższa. W świetle powyższego złożone wnioski są zasadne. W trakcie rozprawy przeprowadzonej przez Sąd w dniu 16 stycznia 2019 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwala stanowi akt prawa miejscowego, którego podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94). Akty prawa miejscowego wraz z rozporządzeniami stanowią kategorię źródeł prawa określanych jako "podustawowe" (zajmują w hierarchii miejsce poniżej ustaw, zaś legitymacja upoważniająca do ich wydania wynika z upoważnienia ustawowego). Natomiast, jak można byłoby wnosić po analizie postanowień art. 94 regulującego zasady wydawania aktów prawa miejscowego oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który określa formułę delegacji ustawowej stanowiącej podstawę rozporządzenia, zakres samodzielności (swobody) prawotwórczej organów podejmujących akty prawa miejscowego jest szerszy (większy), aniżeli jest to w przypadku rozporządzeń. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony, zwłaszcza jeśli chodzi o akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Warszawa 2003, s.156). Taki charakter (wykonawczy) ma uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990). Najogólniej rzecz ujmując, podobnie jak w przypadku rozporządzeń, związanie upoważnieniem ustawowym organu podejmującego akt prawa miejscowego jest bardzo ścisłe. W szczególności dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem ustawowym, jak i koniecznością kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie, jak i z samej ustawy (zwłaszcza jej celów). W pierwszej kolejności stwierdzić jednak należy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Taki wniosek złożyła Rada Powiatu w Żywcu w pierwszym punkcie skargi, a to z uwagi na podjęcie nowej uchwały powodującej utratę mocy prawnej przez uchwałę zaskarżoną. Jakkolwiek zaskarżona uchwała w dacie orzekania przez Sąd już nie obowiązuje, gdyż utraciła ona moc obowiązującą z uwagi na przyjęcie w dniu 24 września 2018 r. nowej uchwały Nr XLI/387/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi ..., to jednak brak jest przeszkód prawnych do orzekania w przedmiocie niezgodności z prawem nieobowiązujących już postanowień zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu nie czyni to zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06 czy z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08). Zamiana wskazanej uchwały nie jest równoznaczna z brakiem możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych, bowiem określała warunki wiążące adresatów jej norm od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej, czyli przez cały 2018 rok. Odnosząc się natomiast do meritum zagadnienia wskazać należy, że stosownie do przywołanego powyżej art. 130a ust. 6 ustawy, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. W art. 130a ust. 6a ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za umieszczenie na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy. Maksymalne stawki określone w ust. 6a, obowiązujące w roku kalendarzowym, ulegają corocznie zmianie na następny rok w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych. Na nowy rok kalendarzowy właściwy minister ogłasza w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim maksymalne stawki tych opłat. Ustawodawca w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym określił przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu podejmując stosowną uchwałę na podstawie tego przepisu. Są to: konieczność sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu z drogi pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jak wynika z upoważnienia ustawowego, rada powiatu uzyskała relatywnie szerokie uprawnienia prawotwórcze, przy czym nie ma w tym zakresie pełnej swobody, pozostając związana dwoma zasadniczymi dyrektywami odnoszącymi się do ustalania wysokości opłat i kosztów: po pierwsze – wysokość opłat jak i wysokość kosztów ma wynikać z konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; po drugie - wysokość opłat jak i wysokość kosztów powinna być wyliczona z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jeśli chodzi o pierwszą z tych dyrektyw, to ma ona charakter "sprawnościowy" i niewiele z niej konkretnego wynika poza tym, że wysokość ustalonych opłat i kosztów powinna być taka, aby powiat mógł w sposób sprawny zadania określone w 130a ust. 1 i ust. 2 wykonywać, np. bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni wolne od pracy. W przypadku drugiej dyrektywy sytuacja jest inna, bowiem w kwestii określenia wysokości opłat i kosztów odsyła ona do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jest to uzasadnione z punktu widzenia istoty opłaty administracyjnej, która powinna odpowiadać ponoszonym kosztom, a nie służyć celom komercyjnym. Wobec tego wysokość opłat i kosztów określonych w uchwale powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym i to nie takim, które są w praktyce stosowane na obszarze całego kraju czy województwa, czy też nawet na obszarze innego powiatu. Mają to być koszty rzeczywiste, stosowane na obszarze tego konkretnego powiatu, którego organ podejmuje uchwałę. W judykaturze podnosi się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Sz 1314/17 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2644/14). Nie budzi wątpliwości, że kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana i to na etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz rady. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać przyjdzie, iż w żaden sposób organ reprezentujący Powiat w Żywcu nie wykazał, że wysokość stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokość stawek kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, została określona na podstawie (z uwzględnieniem) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wręcz przeciwnie z przywołanych umów, jakie Powiat zawarł w celu realizacji powyższego zadania wynika, że stawki w nich ustalone odbiegają od tych przyjętych w zaskarżonej uchwale. W tej sytuacji, nawet jeśli mieszczą się one w granicach przewidzianych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów, to nieuwzględnienie dyrektywy (dyspozycji) określającej materialną zasadę ustalania wskazanych opłat i kosztów, a w konsekwencji tego ustalenie ich w sposób arbitralny, przesądza o istotnym naruszeniu prawa. Nie może tego faktu tłumaczyć argument prewencji w postaci minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdów z drogi, poprzez wskazanie takich właśnie stawek. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.