I OSK 1524/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 20/19 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 20/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z [...] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 31 lipca 2018 r. P. W. (dalej także jako wnioskodawca lub skarżący) zwrócił się do Starosty Kazimierskiego (dalej także jako Starosta) o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej w K., stanowiącym załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] stycznia 1964 r., nr [...], poprzez wykreślenie w pozycji 6. W. K. i wpisanie wnioskodawcy. W załączeniu przedstawił kopię aktu notarialnego z 2 maja 1989 r., z której wynika, że Z. i W. małż. K. przekazali gospodarstwo rolne swojemu wnukowi P. W. Postanowieniem z [...] października 2018 r., znak: [...] Starosta odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków następcy prawnego do udziałów we wspólnocie gruntowej położonej w mieście K.. W uzasadnieniu, przytaczając art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz. 169 ze zm.; dalej "u.z.w.g."), wskazał, że wnioskodawca nie ma legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku. Zażalenie na ww. postanowienie złożył P. W.. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także jako Inspektor) utrzymał w mocy ww. postanowienie Starosty. W uzasadnieniu powołał się na art. 14 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 z.w.g. i wskazał, że podmiotem legitymowanym do zgłoszenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jest wyłącznie zarząd spółki i tylko jego wniosek skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawie. P. W. nie jest osobą uprawnioną do zgłoszenia przedmiotowej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, wobec czego jego żądanie nie mogło być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykazaniu go jako udziałowca wspólnoty gruntowej Miasta K.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że czym innym jest wpisanie osoby do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, a czym innym wpisanie tej osoby do ewidencji gruntów i budynków. Wpis do ewidencji jest kwestią wtórną, a jak wynika z art. 18 ust. 2 ww. ustawy, o wszelkich późniejszych zmianach zachodzących w wykazie osób uprawnionych do udziału w nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową (na co powołuje się wnioskodawca) decyduje zarząd spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Jeśli wnioskodawca zostanie uznany za osobę posiadającą udział w tej wspólnocie w oparciu o przedstawione dokumenty i zostanie wpisany do wykazu tych osób, zarząd spółki winien złożyć wniosek o aktualizację ewidencji gruntów budynków poprzez wpisanie go do tej ewidencji, dołączając stosowne dowody. Starosta, będąc organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, nie może bez udziału zarządu spółki rozstrzygać o wpisaniu osób w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Jeżeli zarząd spółki nie istnieje, jak twierdzi wnioskodawca, nie oznacza to, że Starosta posiada kompetencje do realizacji żądania wnioskodawcy. Zdaniem Inspektora kwestia ta wymaga uregulowania w oparciu o przepisy u.z.w.g., a nie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł P. W.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił m.in. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w sytuacji, gdy sprawa dotyczyła jego praw do udziału we wspólnocie gruntowej w K., a także art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.; dalej "p.g.k.") przez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej w K., w sytuacji gdy miał w tym interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że kwestie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej regulują przepisy ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przede wszystkim, jeśli chodzi o samo ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 8 ust. 2 tej ustawy, ustalenie takie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw rolnych i leśnych organu prezydium powiatowej rady narodowej. Na taką decyzję powołał się we wniosku skarżący. Aktualnie decyzję taką, zgodnie z art. 8d ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276), wydaje starosta. Dotyczy to przypadków, w których jak dotąd nie zostały wydane tego rodzaju decyzje. Sąd pierwszej instancji przytoczył również art. 18 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wskazał, że dla zaistniałych po wydaniu decyzji zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej w przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej. Wpis uprawnionych do korzystania ze wspólnoty czy jego zmiana następuje poprzez uwidocznienie (wpisanie) tych danych w ewidencji gruntów. Prawidłowo tym samym Starosta potraktował wniosek skarżącego jako dotyczący wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie go w tej ewidencji jako osoby uprawnionej do udziału we Wspólnocie Gruntowej w K. (jako następcy prawnego W. K.). Takiej kwalifikacji żądania nie kwestionował w toku postępowania wnioskodawca. Podnosił natomiast, że jest osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów stosownie do art. 22 ust. 2 u.p.g.k., którego stosowanie – jego zdaniem – nie zostało wyłączone przez art. 18 ust. 2 u.z.w.g. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka wykładnia nie zasługuje jednak na aprobatę. Z art. 18 ust. 2 u.z.w.g. wprost wynika, że tylko zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Przepis ten ma zatem charakter szczególny wobec art. 22 ust. 2 u.p.g.k. Uprawnienia, o którym wyżej mowa, nie posiada sam skarżący, bowiem to zarząd wspólnoty jest jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych i skutecznego spowodowania tym samym wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały, że w sprawie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej "k.p.a."). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. W. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 703) – polegającym na mylnym (niewłaściwym) jego zrozumieniu i nietrafne, w ocenie skarżącego, przyjęcie, iż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2101), a tym samym wyłącza stosowanie przepisu art. 22 ust. 2 tej ustawy; 2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) w zw. z art. 22 ust. 2 p.g.k. polegające na błędnym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. normach prawnych, tj. nietrafne, w ocenie skarżącego, przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie, a tym samym nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w pozycji dotyczącej jego osoby jako następcy prawnego osoby uprawnionej do udziału; 3) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, ze ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, tj. na nietrafnym, w oceni skarżącego, przyjęciu, że zachodzą przesłanki do domowy wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy z wnioskiem o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych wystąpił skarżący, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w pozycji dotyczącej jego osoby jako następcy prawnego osoby uprawnionej do udziału; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo że organ odmówił wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z żądaniem jego wszczęcia wystąpiła osoba będąca stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 (k.p.a.). Zarzut ten opiera się nie tylko o wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa materialnego, ale także o okoliczności, że skarżący jest następcą prawnym po osobie ujawnionej w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej; tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi opierając się na błędnym, w ocenie skarżącego, przyjęciu, iż zaskarżone postanowienie organu nie narusza prawa, w sytuacji gdy skarżący ma status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że wprawdzie to zarząd spółki jest jedynym podmiotem uprawnionym do zgłaszania wszelkich zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału, jednak nie wyklucza to i nie pozbawia skarżącego prawa do zgłoszenia zmian w wykazie osób uprawnionych, ale tylko w stosunku pozycji, dla której skarżący jest następca prawnym. Prawo zarządu wynika z art. 18 ust. 2 u.z.w.g., natomiast prawo skarżącego z art. 22 ust. 2 p.g.k. Z uwagi na fakt, że art. 18 ust. 2 u.z.w.g. nie uchyla stosowania art. 22 ust. 2 p.g.k., to skarżący, wbrew stanowisku Sądu i organów administracji, jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 p.g.k. W związku z powyższym w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niezasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania. Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wnioskiem z 31 lipca 2018 r. P. W. (dalej także: "wnioskodawca" lub "skarżący") zwrócił się do Starosty Kazimierskiego (dalej także: "Starosta") o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej w K., stanowiącym załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] stycznia 1964 r., nr [...], poprzez wykreślenie w pozycji 6. W. K. i wpisanie wnioskodawcy. W załączeniu przedstawił kopię aktu notarialnego z 2 maja 1989 r., z której wynika, że Z. i W. małż. K. przekazali gospodarstwo rolne swojemu wnukowi P. W. Prawidłowo, mając na względzie z jednej strony treść ww. wniosku, z drugiej zaś fakt, że poprzednicy prawni skarżącego byli osobami uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej, organy rozpatrujące sprawę uznały, że do rozstrzygnięcia wniosku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz. 169 ze zm.; dalej "u.z.w.g."). Zgodnie z przepisami ww. ustawy zagospodarowanie wspólnot gruntowych użytkowanych rolniczo oraz nadających się do zagospodarowania rolniczego przeprowadza się w sposób przewidziany w niniejszej ustawie. (art. 13 ust. 1 u.z.w.g.). Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. (art. 14 ust. 1 u.z.w.g.). Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ust. 1 u.z.w.g.), której członkami są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 16 ust. 1 u.z.w.g.). Przepis art. 17 u.z.w.g. określa treść statutu spółki. Zgodnie z jego treścią: statut spółki powinien określać: 1) nazwę i siedzibę spółki oraz przedmiot jej działalności; 2) prawa i obowiązki członków spółki; 3) organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania; 3a) rodzaje czynności prawnych dokonywanych przez spółkę, których podjęcie wymaga uchwały zebrania członków; 3b) warunki reprezentowania spółki oraz zaciągania zobowiązań majątkowych; 4) warunki dopuszczenia do spółki posiadaczy gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej; 5) warunki dopuszczenia do użytkowania gruntów i urządzeń spółki osób niebędących członkami spółki; 6) podział dochodów i strat; 7) sposób rozwiązywania i likwidacji spółki. Statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną. (art. 18 ust. 1 u.z.w.g.) Przepis art. 18 w ust. 2 u.z.w.g. stanowi, że: "Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki." Z przepisu art. 18 ust. 2 u.z.w.g. w sposób jednoznaczny wynika, że: po pierwsze, wykaz uprawnionych do korzystania ze wspólnoty (po utworzeniu wspólnoty) podlega z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów i po drugie, że wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, (...) zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają zastosowanie - w wyżej powołanych okolicznościach sprawy - przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jako lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2101), dalej: "u.p.g.k." Nie można bowiem pomijać okoliczności, że skarżący jest osobą uprawnioną do korzystania ze wspólnoty gruntowej z związku z czym do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z 31 lipca 2018 r., który został prawidłowo zakwalifikowany jako wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie go w tej ewidencji jako osoby uprawnionej do udziału we Wspólnocie Gruntowej w K., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, z której art. 18 ust. 2 wynika, że jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia zmian w wykazie uprawnionych do korzystania ze wspólnoty (po utworzeniu wspólnoty), które podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów, jest zarząd spółki, a nie jej poszczególni członkowie. Nie można w tej sytuacji zarzucić skutecznie organom rozpatrującym sprawę naruszenia art. 18 ust. 2 u.z.w.g. Prawidłowo organy rozpatrujące sprawę przyjęły, że skarżący kasacyjnie nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wystąpienia z ww. wnioskiem. Interesu prawnego skarżącego kasacyjnie do wystąpienia z ww. wnioskiem nie można bowiem wyprowadzać wyłącznie z art. 22 ust. 2 p.g.k. i zupełnie pomijać regulacje zawarte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 22 ust. 2 p.g.k.: "Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej." Przepis zaś art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. stanowi, że: "W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania." Nie negując prawa własności skarżącego kasacyjnie do gruntów, które stały się jego własnością wskutek umowy darowizny, należy mieć przede wszystkim na względzie, że sprawa dotyczy praw skarżącego do udziału we wspólnocie gruntowej w K., jak to sam podnosi skarżący kasacyjnie. Z przepisu zaś art. 18 ust. 2 u.z.w.g. wynika, że skarżący kasacyjnie sam nie posiada uprawnienia do zgłoszenia do ewidencji gruntów zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych i skutecznego spowodowania tym samym wszczęcia postępowania w tym przedmiocie jest zgodnie z art. 18 ust. 2 u.z.w.g. zarząd spółki. Nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucić organom rozpatrującym niniejszą sprawę naruszenia zarówno art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 p.g.k., jak i art. 61a §1 k.p.a. Prawidłowo bowiem w świetle wyżej powołanych okoliczności sprawy organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie ww. przepisu prawa. Oddalenie w tej sytuacji przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącego kasacyjnie na wydane przez organ postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niczym nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. cp.p.s.a. w zw. z art. 61a §1 k.p.a. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przesłanka wskazująca na naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Naruszenie wskazanego przepisu mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdyby sąd uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Żadna z ww. sytuacji nie miała miejsca w sprawie. Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza natomiast naruszenia omawianej regulacji. Za chybiony także uznać należało zrzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.