II SA/Ke 20/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGK) utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 9 października 2018r. znak: G.6810.12.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 31 lipca 2018r. A. B. zwrócił się do Starosty [...] o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej w [...], stanowiącym załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 6 stycznia 1964r. nr PBG.IV-44/14/63 – poprzez wykreślenie w pozycji 6. W. D. i wpisanie wnioskodawcy. W załączeniu przedstawiono kopię aktu notarialnego z dnia 2 maja 1989r., z którego wynika, że małż. D. przekazali gospodarstwo rolne swojemu wnukowi A.B. Postanowieniem z dnia 9 października 2018r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków następcy prawnego do udziałów we wspólnocie gruntowej położonej w mieście [...]. Zażalenie na to postanowienie złożył A. B.. WINGK, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, powołał się na art. 14 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28 poz. 169 ze zm.), zwanej dalej ustawą, i podkreślił, że podmiotem legitymowanym do zgłoszenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jest wyłącznie zarząd spółki i tylko jego wniosek skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawie. Tym samym A. B. nie jest osobą uprawnioną do zgłoszenia przedmiotowej zmiany w ewidencji gruntów i budynków – wobec czego jego żądanie nie mogło być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykazaniu go jako udziałowca wspólnoty gruntowej Miasta [...]. W konsekwencji zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że czym innym jest wpisanie osoby do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, a czym innym wpisanie tej osoby do ewidencji gruntów i budynków. Wpis do ewidencji jest kwestią wtórną, a jak wynika z art. 18 ust. 2 ustawy o wszelkich późniejszych zmianach zachodzących w wykazie osób uprawnionych do udziału w nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową (na co powołuje się A. B.) decyduje zarząd spółki, powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Jeśli wnioskodawca zostanie uznany za osobę posiadającą udział w tej wspólnocie w oparciu o przedstawione dokumenty i zostanie wpisany do wykazu tych osób, zarząd spółki winien złożyć wniosek o aktualizację ewidencji gruntów budynków poprzez wpisanie go do tej ewidencji dołączając stosowne dowody, o których mowa w ustawie, stanowiące podstawę nabycia udziału we wspólnocie. Natomiast Starosta, będąc organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, nie może bez udziału zarządu spółki rozstrzygać o wpisaniu osób w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Jeżeli zarząd spółki nie istnieje, jak twierdzi A. B., nie oznacza to, że Starosta [...] posiada kompetencje do realizacji żądania wnioskodawcy. Kwestia ta wymaga uregulowania w oparciu o przepisy ustawy, a nie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. B., zarzucając postanowieniu organu II instancji naruszenie: - art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w sytuacji gdy sprawa dotyczyła jego praw do udziału we wspólnocie gruntowej w [...], - art. 61a K.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i odmowę uchylenia postanowienia Starosty [...], - art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej w [...] w sytuacji gdy miał w tym interes prawny. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawowy tryb wprowadzania informacji do ewidencji gruntów bazuje na dokumentach posiadających odpowiednią moc prawną, a starosta, jako organ ewidencyjny, może żądać od osób zgłaszających zmiany dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zasadę tę potwierdza art. 18 ust. 2 ustawy, który na zarząd spółki nakłada obowiązek zgłaszania zmian dotyczących wspólnoty, a uwidocznionych w ewidencji. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy nie uchyla więc stosowania w przedmiotowej sprawie art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym skarżący jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji wypełnia dyspozycję art. 28 K.p.a., niezbędną do uznania go za stronę postępowania. Zdaniem skarżącego dyspozycję art. 18 ust. 2 należy odczytywać w ten sposób, że przepis ten poszerza katalog podmiotów uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów obok podmiotów, którym takie prawo przysługuje w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu odczytywanie tego przepisu jako normy wykluczającej stosowanie ogólnych zasad wprowadzania zmian w ewidencji gruntów stanowi naruszenie art. 28 K.p.a., jak również art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Co więcej, przepisy ustawy nie zawierają wyczerpującej regulacji w zakresie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów a tym samym należy w tych sprawach stosować również przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast wyłączenie skarżącego z kręgu podmiotów mających prawo do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych w ewidencji gruntów w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w pozycji dotyczącej jego poprzednika prawnego narusza jego prawo podmiotowe. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie A. B. złożył skierowany do Starosty [...] wniosek o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej w [...], stanowiącym załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 6 stycznia 1964r. nr PBG.IV-44/14/63 – poprzez wykreślenie w pozycji 6 W. D. i wpisanie wnioskodawcy jako jego następcy prawnego na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Kwestie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej regulują przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przede wszystkim, jeśli chodzi o samo ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 8 ust. 2 ustawy ustalenie takie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw rolnych i leśnych organu prezydium powiatowej rady narodowej. Na taką decyzję powoływał się we wniosku skarżący. Aktualnie decyzję taką (o ustaleniu wykazu osób uprawnionych), zgodnie z art. 8d ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 10 lipca 2015r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015r. poz. 1276), wydaje starosta. Dotyczy to przypadków, w których jak dotąd nie zostały wydane tego rodzaju decyzje. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, którego treść jak dotąd nie ulegała zmianie, nazwa spółki (tworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty- art. 14 ust. 1 ustawy) i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. A zatem dla zaistniałych po wydaniu decyzji zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej w przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej. Wpis uprawnionych do korzystania ze wspólnoty czy jego zmiana następuje poprzez uwidocznienie (wpisanie) tych danych w ewidencji gruntów (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2018r., sygn. VIII SA/Wa 623/18, z dnia 25 maja 2011r., sygn. VIII SA/Wa 34/11, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 września 2012r., sygn. IV SA/Wa 1460/12). Prawidłowo tym samym organ I instancji potraktował wniosek skarżącego jako dotyczący wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie go w tej ewidencji jako osoby uprawnionej do udziału we Wspólnocie Gruntowej w [...] (jako następcy prawnego W. D.). Takiej kwalifikacji żądania nie kwestionował w toku postępowania A. B.. Podnosił natomiast, co było także zasadniczym zarzutem skargi, że jest osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2101 ze zm.), dalej jako "u.p.g.k.", którego stosowanie – jego zdaniem – nie zostało wyłączone przez art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ten ostatni przepis, w jego ocenie, należy odczytywać w ten sposób, że poszerza on katalog podmiotów uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów – obok podmiotów, którym takie prawo przysługuje w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Taka wykładnia nie zasługuje jednak na aprobatę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, z treści (przytoczonego wyżej) art. 18 ust. 2 ustawy wprost wynika, że tylko zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie (por. m.in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2018r., VIII SA/Wa 623/18, WSA w Warszawie z dnia 25 października 2016r., IV SA/Wa 1091/16, WSA w Kielcach z dnia 9 maja 2017r., II SA/Ke 1072/16, WSA w Kielcach z dnia 23 lutego 2018r., II SA/K 756/17, WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2013r., II SA/Ke 733/13). Przepis powyższy, wbrew twierdzeniu skarżącego, ma zatem charakter szczególny wobec regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 u.p.g.k. Uprawnienia, o którym wyżej mowa, nie posiada sam skarżący, bowiem to zarząd wspólnoty jest jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych i skutecznego spowodowania tym samym wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Samodzielnie A. B. uczynić tego nie może w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. – właśnie z uwagi na treść art. 18 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że w sprawie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym przypadku żądanie skarżącego dotyczące wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie go w tej ewidencji jako osoby uprawnionej do udziału we wspólnocie gruntowej, zostało, jak wykazano, wniesione przez osobę nieuprawnioną, zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 ustawy żądanie takie może pochodzić wyłącznie od zarządu spółki, która zarządza wspólnotą gruntową. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.