I SA/Wa 865/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Okręgowego Urzędu Miar w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Skarbu Państwa - Okręgowego Urzędu Miar w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Okręgowego Urzędu Miar w K. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1970 r., nr [...] przekazującej w użytkowanie Okręgowemu Urzędowi Jakości i Miar w K., na czas nieokreślony, nieruchomość położoną w T. przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] gm. Kat. T., ozn. jako pbud. I kat. [...] o pow. [...] m ², stanowiącą własność Skarbu Państwa oraz przekazującej nieodpłatnie w zarząd i użytkowanie obiekty znajdujące się na ww. parceli. Odwołanie od tej decyzji złożył Skarb Państwa - Okręgowy Urząd Miar w K. Minister wyjaśnił, że parcela nr [...] odpowiada obecnie działce nr [...]. Podał, że stronami postępowania są następcy prawni A. T., tj. J. T., M. K., P. T., G. T., M. T., A. T., T. T. oraz Skarb Państwa. Minister wskazał, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w T. z [...] sierpnia 1970 r. została wydana na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz.U. z 1969 r., nr 22 poz. 159). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Podkreślił, że tylko nieruchomości Skarbu Państwa mogły być przekazywane w użytkowanie jednostkom państwowym. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość ozn. jako parcela budowlana I. kat. [...] o pow. [...] m ² objęta [...] wykazu hipotecznego dla gm. T., stanowiła własność Z. T. Na podstawie dekretu przyznania Spadku Sądu Okręgowego w R. z [...] czerwca 1939 r., sygn. akt [...] spadek po Z. T., zmarłym [...] listopada 1937 r., nabył A. T. Organ nadzoru wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13), co wynika z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z [...] lipca 1946 r., nr [...]. Na podstawie ww. dokumentu Skarb Państwa został wpisany w wykazie hipotecznym nr [...], prowadzonym dla gm. T., jako właściciel nieruchomości. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że m.in. przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] w tym zakresie. Wyrokiem z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3110/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2014 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3432/15 oddalił skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2015 r. Organ wyjaśnił, że powyższe oznacza, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] sierpnia 1970 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był A. T., spadkobierca dawnego właściciela nieruchomości, a nie Skarb Państwa. Skoro Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości, to niemożliwe było przekazanie jej w zarząd i użytkowanie Okręgowemu Urzędowi Jakości i Miar w K. Z tego względu Minister stwierdził, że decyzja Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] sierpnia 1970 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 i art. 8 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Inwestycji i Rozwoju podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewodę [...], iż decyzja z [...] sierpnia 1970 r. ustanawiająca jedynie użytkowanie oraz zarząd i użytkowanie nad przedmiotową nieruchomością (co obecnie odpowiada treści trwałego zarządu) nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Tym samym możliwe jest przywrócenie stanu poprzedzającego wydanie decyzji w drodze postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, że nie jest możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Ustawodawca nie dokonał bowiem jego implementacji do polskiego systemu prawnego, a organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. W tym przypadku nie istnieje przepis prawny, który w umożliwiałby zastosowanie przez organ tego wyroku Trybunału. Organ wskazał, że również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy całkowicie innego stanu prawnego i faktycznego. Przedmiotowy wyrok dotyczy oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w sytuacji niemożności zwrotu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Sąd uznał, że brak możliwości zwrotu takiej korzyści majątkowej po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji z uwagi na przedawnienie, skutkuje zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych tej decyzji. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ podniósł, że właściciele nieruchomości w wyniku wydania decyzji z [...] sierpnia 1970 r. nie uzyskali jakiegokolwiek świadczenia, którego zwrotu mógłby się domagać Skarb Państwa - Okręgowy Urząd Miar w K. Natomiast kwestia roszczeń z tytułu nakładów poniesionych przez Okręgowy Urząd Miar w K. na utrzymanie nieruchomości może być przedmiotem rozważań w ewentualnym postępowaniu cywilnym. Kwestia ta nie ma jednak wpływu na ocenę zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] sierpnia 1970 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że w decyzji z [...] sierpnia 1970 r. nie stwierdzono pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. wniósł Skarb Państwa - Okręgowy Urząd Miar w K. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie, że nie zachodzą w sprawie okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a to znaczny upływ czasu oraz nieodwracalność skutków prawnych, w sytuacji, gdy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] sierpnia 1970 r. była podstawą nabycia prawa, co rodziło nieodwracalne skutki prawne i w konsekwencji uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] sierpnia 1970 r., podczas gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wyżej wskazane zarzuty, podnosząc m.in., że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] sierpnia 1970 r., była podstawą nabycia prawa, co rodziło nieodwracalne skutki prawne i w konsekwencji uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności. Od dnia doręczenia/ogłoszenia decyzji upłynęło czterdzieści siedem lat. Ponadto, na podstawie tej decyzji dokonano, m. in. niemożliwych do odwrócenia samodzielnie przez organ wpisów w księgach wieczystych. Skarżący podniósł, że na nieruchomości znajdującej się w T. przy ul. [...] miał swoją siedzibę od kilkudziesięciu lat i poczynił na tę nieruchomość liczne nakłady. Zdaniem skarżącego decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem była przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, o następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Minister Inwestycji i Rozwoju skierował zaskarżoną decyzję, m.in. do P. T., który był stroną postępowania, jako jeden ze spadkobierców po A. T., byłym właścicielu parceli [...] o pow. [...] m 2 objętej [...] wykazu hipotecznego dla gm. T. P. T. zmarł [...] stycznia 2018 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2018 r. (odpis aktu zgonu w aktach sądowych). Oznacza to, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej. Podnieść należy, że wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Należy podkreślić, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (por. wyroki NSA z 18 II 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14 lex 2114245, z 1 XII 2015 r., sygn. akt I OSK 626/14, z 14 XI 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, lex 82653). Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Istotne jest, że następcy prawni zmarłej strony nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących pismem z [...] października 2018 r. poinformował Sąd, że P. T. zmarł, na potwierdzenie czego dołączył uwierzytelniony odpis aktu zgonu. Jak wyżej zaznaczono w dacie wydania zaskarżonej decyzji P. T. już nie żył, a zatem decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, której następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj wydanej decyzji. Z przyczyn wyżej omówionych decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i dlatego Sąd stwierdził jej nieważność. W tej sytuacji Sąd nie kontrolował zaskarżonej decyzji merytorycznie. Zgodnie z art. 119 pkt. 1 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie [...] zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie 200 zł.