IV SA/Gl 476/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie wypłaconego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T.z dnia [...] r. Nr [...] i umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy T. uchylił swoją decyzję z [...] przyznającą K. J. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z powodu nabycia przez stronę od 1 lutego 2010 r. prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] Wnioskiem z 20 listopada 2017 r. K. J. domagała się umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z [...] organ I instancji odmówił umorzenia nienależnie pobranego zasiłku. Powołując się na przepisy art. 16 ust. 7 i 8 oraz art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518, ze zm.) organ uznał, że nie jest uprawniony do umorzenia kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który ta sama osoba miała przyznany dodatek pielęgnacyjny. W odwołaniu strona zarzuciła, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności ze względu na jej sytuację zdrowotną i majątkową. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, podzielając jej ustalenia i wnioski. Kolegium wskazało, że według art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych negatywną przesłanką do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest pobieranie dodatku pielęgnacyjnego. Po nowelizacji tej ustawy od 4 marca 2016 r. obowiązuje regulacja zawarta w art. 16 ust. 7 i 8, zgodnie z którą organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonują pomniejszenia tych świadczeń o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego i przekazują tą należność na rachunek organu, co uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Ponadto organ I instancji nie wydał decyzji w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zobowiązania do ich zwrotu. Nie można więc zrealizować dyspozycji art. 30 ust. 9 cyt. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zarzuciła, że dokonana przez Kolegium interpretacja powoduje, że brak decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń uniemożliwia zrealizowanie dyspozycji art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołała się także na cele polityki społecznej wyrażone w art. 71 Konstytucji i cyt. ustawie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Co do zasady skarga jest chybiona, bowiem merytoryczne stanowisko organów administracyjnych odpowiada obowiązującemu prawu. Skarżąca powołuje się na art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy właśnie ten przepis warunkuje możliwość stosowania przewidzianych w nim ulg od uprzedniego wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. Poza sporem pozostawało, że taka decyzja nie była wydana, a zatem orzekanie w przedmiocie umorzenia należności odbyłoby się z naruszeniem tego przepisu. Należy jednak podnieść, że z uwagi na regulację szczególną dotyczącą łącznego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego przepisy art. 30 w ogóle nie mają zastosowania. Trafnie w tym względzie organy przytaczają art. 16 ust. 7 i 8 tej ustawy. Pierwszy z tych przepisów do kompetencji organów emerytalno-rentowych przekazuje rozliczenie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego przez stosowne pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych i przekazanie tej kwoty na rachunek organu właściwego, a drugi określa konsekwencje tego przekazania przez uznanie go za zwrot świadczeń nienależne pobranych. Tak więc sprawa zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego została wyłączona z kognicji organów i sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a skarżąca z tego trybu postępowania skorzystała. Wyrokiem z [...] Sąd Okręgowy w G. oddalił jej odwołanie od decyzji zmniejszającej jej emeryturę, przesądzając zatem prawidłowość zastosowania przez ZUS art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd ten co prawda przekazał organowi I instancji wniosek skarżącej o umorzenie pobranego nienależnie zasiłku pielęgnacyjnego, co jednak nie oznacza powstania podstawy prawnej do merytorycznego orzekania w tym przedmiocie. W istocie podstawa taka nie występuje. Przekazanie przez ZUS organowi kwoty pieniężnej w trybie art. 16 ust. 8 cyt. ustawy oznacza zwrot świadczeń nienależnie pobranych i kończy sprawę związaną z jednoczesnym pobieraniem dodatku i zasiłku pielęgnacyjnego. Trafnie zatem stwierdził organ I instancji, że nie jest uprawniony do umorzenia kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który skarżąca miała przyznany dodatek pielęgnacyjny i trafnie wskazał na zbliżoną regulację prawną z art. 99 ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwo ukształtowane na tle tego przepisu. Przepisy art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostały wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 24 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302) i stosownie do jej art. 10 pkt 2 weszły w życie 4 marca 2016 r. Mają one zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem postępowanie w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nie zostało wszczęte przed tą datą, w związku z czym nie wchodzą w grę przepisy dotychczasowe, o jakich mowa w art. 7 ustawy nowelizacyjnej. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu projektu tej ustawy wyraźnie wskazano, że wprowadzenie art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych miało na celu uproszczenie dochodzenia zwrotu należności wynikających z równoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego, spełniających podobny cel. Tak więc wyjęcie tego rodzaju sytuacji z reżimu ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji i ulg w tym zakresie, było świadomym zabiegiem ustawodawczym, znajdującym racjonalne umotywowanie. Oczywisty jest bowiem brak uprawnień do równoczesnego pobierania obu tych świadczeń, a potrącenie nadpłaty z bieżących świadczeń emerytalno-rentowych następuje z zachowaniem kwot wolnych od potrąceń zgodnie z art. 140 i 141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, ze zm.), co wystarczająco chroni interesy osób pobierających te świadczenia. Z tego względu omawianej regulacji nie można kwestionować w świetle zasad konstytucyjnych, przywoływanych też w skardze. Jak już we wstępie niniejszych rozważań podniesiono, co do meritum organy obu instancji zajęły prawidłowe stanowisko. Jednakowoż uznanie przez nie braku możliwości stosowania przepisów o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinno było skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia przedmiotowych należności na podstawie art. 61a kpa, a gdy postępowanie takie już się toczyło – decyzję o jego umorzeniu z mocy art. 105 § 1 Kpa. Natomiast organ II instancji winien był wybrać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, z powodu braku normatywnych podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, zbiór LEX nr 1517991). Naruszenie tych przepisów spowodowało konieczność uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) z jednoczesnym umorzeniem postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 3 tego Prawa, a z mocy jego art. 206 odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, gdyż korekta decyzji nastąpiła z urzędu i nie dotyczyła merytorycznych aspektów sprawy podnoszonych w skardze.