VII SA/Wa 1635/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi O. I. i P. I. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpoznaniu zażalenia P. I. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" P. I. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku magazynowego do składowania wyrobów gotowych - palet drewnianych, na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], położonych przy ul. O. w miejscowości N., powiat [...], przez O. I. i P. I. prowadzącego ww. działalność, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożono na nich obowiązku przedstawienia, w terminie do dnia 31 stycznia 2017r. oznaczonych dokumentów - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając postanowienie, organ wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2016 r. PINB poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sprawie istniejącej zabudowy z funkcjonującym tartakiem na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości N., powiat [...], stanowiących współwłasność O. i P. I. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2016 r. PINB stwierdził istniejący budynek wolnostojący, parterowy, z dachem dwuspadowym o wym. 9, 20 x 31, 65m i wysokości 6, S5m. Budynek usytuowany w odległości od ogrodzenia betonowego (od strony działki nr ew. [...]) ok. 15, 02m i od ogrodzenia betonowego (od strony działki nr ew. [...]) ok. 9, 50. Trwały wówczas prace dociepleniowe ścian wewnątrz pomieszczenia styropianem. Dokonano wymiany pokrycia dachowego, wymiany obróbek blacharskich, zamontowania rynien i rur spustowych. Budynek został otynkowany. Właściciel oświadczył, że dokonał zgłoszenia remontu istniejącego budynku ok. 2014 r. W dacie nabycia nieruchomości budynek znajdował się na działce. Właściciel nie posiada wiedzy, co do daty powstania obiektu. Do budynku przystawiono zadaszoną stalową wiatę o wym. ok. 3, 50 x 4,56. Po zapoznaniu się z protokołem kontroli K. S. oświadczyła, że "P. I. dokonał rozbiórki istniejącego o mniejszych wymiarach budynku i w jego miejsce postawił nowy budynek jak obecnie. Budowę nowego obiektu wykonał w latach 2013-2014(...)". Zawiadomieniem z dnia 2 września 2016r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku magazynowego do składowania wyrobów gotowych - palet drewnianych, na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, położonego przy ul. O. w miejscowości N., powiat [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku magazynowego do składowania wyrobów gotowych - palet drewnianych przez Ol. I. i P. I. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 stycznia 2017r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3. W dniu 15 grudnia 2016r. do [...]WINB wpłynęło zażalenie P. I. z dnia 12 grudnia 2016r. na powyższe postanowienie PINB. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., stwierdził, że powyższe zażalenie wniesione zostało przez P. I. z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018r., sygn. akt: VII SA/Wa 801/17 uchylił powyższe postanowienie [...]WINB. W związku z powyższym powstała konieczność ponownego zapoznania się z zażaleniem P. I. Rozpatrując ponownie sprawę [...]WINB stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Po dokonaniu ponownej analizy akt niniejszej sprawy, mając jednocześnie na uwadze uzasadnienie ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...]WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. W pozostałych przypadkach postanowienia wydane przez organ administracji publicznej są ostateczne, a prawo złożenia na nie zażalenia służy tylko łącznie z prawem odwołania się od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (art. 142 k.p.a.). PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku magazynowego. W związku z tym, że prowadzone one były bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nałożył na O. I. i P. I. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 stycznia 2017r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, to jest: 1. zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 Pr. bud., tj.: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W treści w/w postanowienia pouczono strony o braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Z art. 48 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania w/w postanowienia nie wynikała możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót i nałożenia określonych obowiązków, o czym P. I. został prawidłowo pouczony. Pomimo powyższego pouczenia, P. I. w dniu 13 grudnia 2016 r. nadał w placówce pocztowej zażalenie na w/w rozstrzygnięcie. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., stwierdził, iż z uwagi na doręczenie skarżonego postanowienia PINB Nr [...] P. I. w dniu 4 listopada 2016r., zażalenie na powyższe postanowienie wniesione zostało z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Powyższe postanowienie [...]WINB mocą wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 801/17 zostało uchylone. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia na O. I. i P. I. obowiązku wskazanego w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. wydane zostało w dniu [...] listopada 2016 r., a więc przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2. W ocenie WSA w Warszawie obowiązujące w dacie wydania tego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały zażalenia na takie postanowienie, co oznacza, że sprawa dotycząca wstrzymania robót budowlanych została tym postanowieniem ostatecznie załatwiona. Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2017r. znowelizowanego art. 48 ust. 2 Pr. bud. nie przywróciło skarżącemu prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie, w terminie liczonym od dnia jego doręczenia. Tylko w takiej sytuacji byłyby podstawy do twierdzenia, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Zarzut uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest bowiem zasadny wtedy, gdy taki środek jest dopuszczalny. Sprawa wstrzymania robót budowlanych, co wynika z postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2016r. zakończyła się bowiem przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2 Pr. bud. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że niedopuszczalność zażalenia powoduje jego bezskuteczność i wyklucza merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Skoro zażalenia nie można wnieść, to także nie rozpoczyna biegu termin do jego wniesienia. Tym samym bezprzedmiotowe jest orzekanie w przedmiocie uchybienia czy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, którego wnieść nie można. [...]WINB uznał więc, że w dniu wydania skarżonego postanowienia przepisy nie przewidywały możliwości jego zaskarżenia, stąd też należało wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Jednocześnie [...]WINB wyjaśnił, że w obrocie prawnym pozostaje po stanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Z tym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem pełnomocnika r. pr. M. P., datowanym na 28 maja 2018 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu skarżący zarzucili: "a) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj art 48 ust 2 i art 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawa budowlanego (j.t. Dz. U z 2017r.,poz.l332 z późn.zm) poprzez niewłaściwe zastosowanie które polegało na zakwalifikowaniu robót budowlanych przy budowie budynku magazynowego do składowania wyrobów gotowych - palet drewnianych jako budowy a nie przebudowy zakładu produkcji opakowań drewnianych na działce o nr ewid. [...] i [...] położonej przy ul. O. w miejscowości N. co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. b) naruszenie przepisów postępowania tj. art 134 w zw.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego( j.t. Dz.U z 2017r poz 1257 z późn.zm) mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i bez ustalenia właściwej podstawy prawnej postanowienia z dnia [...].11.2016r.". Pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących wyjaśniła, że stanowisko organu byłoby prawidłowe, gdyby organ odwoławczy ocenił w świetle okoliczności faktycznych sprawy, czy istniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, czy też, że jest to inny przypadek wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. O tym jaka podstawa prawna do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych powinna być zastosowana decydują okoliczności faktyczne sprawy. Jeżeli Prawo budowlane przewiduje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, na które służy zażalenie i na które nie służy zażalenie, w zależności od tego co jest przedmiotem robót budowlanych, o tym, czy postanowienie jest zaskarżalne rozstrzyga to jakie roboty budowlane były albo są wykonywane, a nie to jaki przepis zostanie wskazany w postanowieniu. Tak więc nie może mieć przesądzającego znaczenia tylko to, jaką podstawę prawną postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wskazał w tym postanowieniu organ pierwszej instancji. Pełnomocnik zacytowała wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2309/11: "W sytuacji, gdy strona wnosi zażalenie na takie postanowienie obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy są podstawy do przyjęcia, iż postanowienie zostało wydane w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wówczas na takie postanowienie nie służy zażalenie, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. albo do przyjęcia, że postanowienie zostało wydane w przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i wówczas na takie postanowienie służy zażalenie, co oznacza, iż organ odwoławczy jest obowiązany rozpoznać zażalenie". Organ odwoławczy nie dokonał analizy stanu faktycznego. Przyjął za podstawę rozstrzygnięcia podstawę prawną postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wskazaną przez organ I Instancji. Jednakże, organ zanim stwierdził niedopuszczalność zażalenia powinien dokonać analizy stanu faktycznego czy w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba zastosowania przepisów z art. 50 ust 1 Pr. bud. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie prawu odpowiadało, a skarga była niezasadna. Zaprezentowane w skardze przez pełnomocnik skarżących stanowisko nie uwzględnia tego, że organ orzekając ponownie w tej sprawie związany był (art. 153 p.p.s.a.) wskazaniami co do dalszego postępowania i oceną prawną, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 801/17 (CBOSA). WSA w Warszawie, w ww. prawomocnym wyroku, stwierdził jednoznacznie: "należy wskazać, że organ wydał postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych (...) przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Obowiązujące w dacie wydania tego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały zażalenia na takie postanowienie, co oznacza, że sprawa dotycząca wstrzymania robót budowlanych została tym postanowieniem ostatecznie załatwiona. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2017 r. znowelizowanego art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie przywróciło skarżącemu prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie, w terminie liczonym od dnia jego doręczenia. Tylko w takiej sytuacji byłyby podstawy do twierdzenia, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Zarzut uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest bowiem zasadny wtedy, gdy taki środek jest dopuszczalny. (...) przepis art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia 1 stycznia 2017 r. stosuje się m.in. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (który przewiduje zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych) nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, w kwestii dotyczącej zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Sprawa wstrzymania robót budowlanych, co wynika z postanowienia Powiatowego, Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) zakończyła się bowiem przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego". Orzekając ww. wyrokiem, Sąd stwierdził również, że pomimo tego, że organ I instancji prawidłowo pouczył skarżącego, że od postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych, które zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., nie przysługuje zażalenie to nieprawidłowo organ odwoławczy rozstrzygnął, że skarżący uchybił terminowi do jego wniesienia. Związany dyspozycją art. 153 p.p.s.a. [...]WINB – wbrew twierdzeniom profesjonalnej pełnomocnik skarżących - nie mógł więc orzec inaczej, niż wynikało to z oceny prawnej, dokonanej przez sąd administracyjny w ww. wyroku. Organ zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, zaś uwadze pełnomocnik skarżących umknął fakt wydania ww. wyroku przez WSA w Warszawie, jak również treść art. 153 p.p.s.a. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie – mocą art. 153 p.p.s.a. – jest związany ocena prawną, dokonaną w ww. wyroku, niezależnie od tego, że pełni podziela ocenę prawną, wyrażony przez WSA w Warszawie w ww. wyroku. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, podniesione przez pełnomocnik skarżących nie mają wobec powyższego żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 801/17 jest prawomocny, to kwestionowanie dokonanej w nim oceny prawnej jest spóźnione i nie może odnieść – właśnie z uwagi na art. 153 p.p.s.a. - oczekiwanych przez profesjonalną przecież pełnomocnik skarżących skutków procesowych; co powinno być prawnie dość oczywiste. Z tej też przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.