II OSK 2309/11

Dnia 27 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Spółka jawna w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 394/11 w sprawie ze skargi T. Spółka jawna w R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżony wyrok, 2/ uchyla zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., 3/ zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz T. Spółka jawna w R. kwotę 667 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. P. N. Spółka jawna w R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r., działając na podstawie art. 48 ust.2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1629 ze zm.) nakazał skarżącej Spółce wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie sześćdziesięciotonowej elektronicznej wagi samochodowej, usytuowanej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. G. [...] w R. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2011r.: 1) zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o wpisie autora projektu do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że strona prowadzi roboty budowlane polegające na budowie sześćdziesięciotonowej wagi samochodowej, podczas gdy skarżąca dokonała jedynie przebudowy istniejącej wagi, zatem w tej sprawie ma zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego dotyczą obiektów budowlanych, które powstają w wyniku prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia [...] lutego 2011r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 141§ 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego na podstawie którego zostało wydane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2011 r. nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia, o czym strona została pouczona. Tym samym ewentualne zaskarżenie tego postanowienia może nastąpić w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę, zgodnie z art. 142 K.p.a. Natomiast powołany przez skarżącą art. 50 ust. 5 w zw. a art. 50 ust. 1 stanowiący, że na postanowienie o wstrzymaniu robót służy zażalenie, obejmuje inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i nie ma w tej sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 141 § 1 K.p.a. na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost przewidują taką możliwość. W przypadku pozostałych postanowień stosownie do art. 142 K.p.a. strona może je kwestionować w odwołaniu od decyzji. Wydane w sprawie postanowienie o nałożeniu obowiązku podjęte zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, który to przepis nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia. Tym samym skarżący będzie mógł podważać prawidłowość wydanego postanowienia w odwołaniu od przyszłej, podjętej przez organ I instancji decyzji administracyjnej. Organ drugiej instancji zobowiązany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia, albowiem przepisy prawa nie przewidują takiego środka zaskarżenia od postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Ustalenie przez organ, że wniesiono zażalenie na postanowienie w stosunku, do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia nie zezwala na ocenę zaskarżonego postanowienia, jak i na rozpatrywanie zarzutów skarżącego przez organ odwoławczy. W konsekwencji także sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia, nie może badać zasadności podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących nieprawidłowo, w ocenie skarżącego, prowadzonego postępowania w oparciu o regulację zawartą w art. 48 Prawa budowlanego, zamiast w oparciu o przepisy art. 50-51. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", art. 48 ust. 2 i art. 50 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że organy administracji procedowały w oparciu o niewłaściwy przepis Prawa budowlanego, w efekcie czego Spółka została pozbawiona możliwości zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zakresem normy określonej w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji, objęte są wyłącznie te obiekty budowlane które powstają w wyniku prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie. Nie są zaś objęte nim roboty budowlane, które nie są budowami. Czynności polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego objęte są regulacją art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca dokonała jedynie przebudowy wagi samochodowej, a zatem w tej sprawie ma zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i tym samym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podlega zaskarżeniu. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić, ponieważ została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, podzielił stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że skoro organ pierwszej instancji wskazał jako podstawę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, to tym samym jest to postanowienie, na które nie służy zażalenie, a więc organ odwoławczy nie może oceniać, czy świetle okoliczności faktycznych sprawy istniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, czy że jest to inny przypadek wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowisko to jest wadliwe. Prawo budowlane wyraźnie przewiduje wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w przypadkach określonych w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, na które nie służy zażalenie oraz wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, na które służy zażalenie (art. 50 ust. 5). O tym jaka podstawa prawna do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych powinna być zastosowana decydują okoliczności faktyczne sprawy. Jeżeli Prawo budowlane przewiduje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, na które służy zażalenie i na które nie służy zażalenie, w zależności od tego co jest przedmiotem robót budowlanych, o tym czy postanowienie jest zaskarżalne rozstrzyga to jakie roboty budowlane były albo są wykonywane, a nie to jaki przepis zostanie wskazany w postanowieniu. Tak więc nie może mieć przesądzającego znaczenia tylko to, jaką podstawę prawną postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wskazał w tym postanowieniu organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy strona wnosi zażalenie na takie postanowienie obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy są podstawy do przyjęcia, iż postanowienie zostało wydane w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wówczas na takie postanowienie nie służy zażalenie, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. albo do przyjęcia, że postanowienie zostało wydane w przypadku, o którym mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego i wówczas na takie postanowienie służy zażalenie, co oznacza, iż organ odwoławczy jest obowiązany rozpoznać zażalenie. Z tych względów nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 794/11. Skarżąca Spółka podnosiła w zażaleniu, że nie prowadziła robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a jedynie przebudowę obiektu budowlanego, co jej zdaniem stanowi inny przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Mimo, że organ pierwszej instancji zakwalifikował roboty budowlane jako wypełniające dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazał art. 48 ust. 2 jako podstawę prawną postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, nie zwalniało to organu odwoławczego, w związku z wniesieniem zażalenia na to postanowienie, od rozpatrzenia podniesionych przez stronę zarzutów co do tego, czy kwestionowane postanowienie zostało wydane w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a tylko w tym przypadku zażalenie byłoby niedopuszczalne. Organ odwoławczy uchylił się od dokonania takiej oceny, z góry przyjmując, że skoro organ pierwszej instancji wskazał, jako podstawę prawną postanowienia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, to z tego tylko względu zażalenie jest niedopuszczalne. Oznacza to, że organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem wskazanych przepisów Prawa budowlanego, a Sąd pierwszej instancji z naruszeniem tych przepisów oddalił skargę, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą należało uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy obowiązkiem organu odwoławczego, z uwagi na zarzuty podnoszone przez skarżącą Spółkę, będzie dokonanie oceny, czy kwestionowane postanowienie zostało wydane w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i na takie postanowienie nie służy zażalenie, czy rację ma skarżąca Spółka, że postanowienie zostało wydane w przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, na które służy zażalenie i nie ma podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenie na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Spółki Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.