II OSK 794/11

Dnia 20 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 782/10 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 782/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał inwestorowi M. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku magazynowego o konstrukcji stalowej na działce nr [...] w W. przy ul. [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta Gminy w Wieliczce o zgodności budowy w/w budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a także czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Postanowienie zawierało pouczenie, że na podstawie art. 141 k.p.a. nie przysługuje na nie zażalenie. M. K. pismem z dnia 24 stycznia 2010 r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu błędne pouczenie o braku środka odwoławczego, błędne ustalenie stanu faktycznego i naruszenie art. 9 k.p.a. M. K. podniósł, że w demokratycznym państwie prawa rozstrzygnięcia w poważnych sprawach podlegają kontroli instancyjnej, co jest wymogiem art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podkreślił, że dotychczasowa regulacja Prawa budowlanego nieprzewidująca zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych została uchylona przez ostatnie zmiany Prawa budowlanego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Zdaniem MWINB zażalenie M. K. było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zaś w przedmiotowej sprawie, ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W przypadku braku normy prawa, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to organ odwoławczy zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, a zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 782/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia [...] kwietnia 2010 r. zostało wydane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W ramach takiego postępowania może zostać wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożeniu na inwestora określonych obowiązków, których spełnienie doprowadzi do legalizacji robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Skoro zaś przepis szczególny regulujący to postępowanie ani też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ustanawiają możliwości wniesienia takiego zażalenia, to w świetle przytoczonego wyżej art. 141 § 1 k.p.a. organ odwoławczy słusznie uznał, że zażalenie M. K. jest niedopuszczalne. Nie są zasadne zarzuty skarżącego, który jako podstawę dopuszczalności swojego zażalenia wskazuje art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego. Jest to wprawdzie przepis stanowiący podstawę do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, ale już sama treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że jest to przepis regulujący postępowanie w "przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1". W ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności, który dla każdego, czyje prawa i wolności zostały naruszone, ustanawia prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego. Z brzmienia tego przepisu Konwencji wynika, że nie jest to prawo do tego, by na każde orzeczenie organu państwowego przysługiwał odrębny środek zaskarżenia, lecz by jednostka miała do dyspozycji "skuteczny" środek odwoławczy, czyli taki, za pomocą którego mogłaby zakwestionować wydane orzeczenie, które w jej ocenie narusza jej prawa. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego strona dysponuje skutecznym środkiem odwoławczym w stosunku do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ponieważ postępowanie to kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. W odwołaniu zaś strona może na podstawie art. 142 k.p.a. kwestionować prawidłowość postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a w razie zasadności podniesionych zarzutów postanowienie to może zostać uchylone przez organ odwoławczy. Zatem odnośnie postanowienia o wstrzymaniu robót strona dysponuje skutecznym środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 13 w/w Konwencji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. K. zarzucając mu naruszenie "art. 13 EKPCZ i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik M. K. podniósł, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy regulacja de lege lata nie przewidująca środków odwoławczych od postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych jako dotycząca sprawy o charakterze cywilnym w rozumieniu art. 6 EKPCZ, aczkolwiek prowadzonej w postępowaniu administracyjnym nie jest sprzeczna z art. 13 EKPCZ który stanowi, iż od każdego orzeczenia w sprawie praw gwarantowanych w EKPCZ powinien istnieć skuteczny środek prawny. Brak takiego środka prawnego jest luką prawną w prawie budowlanym, która powinna być wypełniona przez bezpośrednie zastosowanie art. 13 EKPCZ, zgodnie z art. 8 i 82 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do wykazania, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przysługuje środek odwoławczy do organu wyższej instancji. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną, należy zauważyć, że art. 78 Konstytucji RP wskazuje, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Przepis ten wyraża generalną zasadę konstytucyjną zaskarżania pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć. Jednakże art. 78 zdanie 2 dopuszcza ustanowienie wyjątków, więc wyłączenie prawa do zaskarżenia pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć w pewnych materiach lub w pewnych sytuacjach. Zarazem przepis ten wymaga, by ustanowienie wyjątków następowało tylko w drodze ustawy (zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, pod redakcją Leszka Garlickiego t. V, Warszawa 2007 s. 9). W rozpoznawanej sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia [...] kwietnia 2010 r. zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego który przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w razie spełnienia określonych tym przepisem przesłanek materialnoprawnych. Przepis ten nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie do wniesienia zażalenia, czyli w istocie możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1779/09 LEX nr 746790). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do wyjątków, na które wskazuje art. 78 zdanie 2 Konstytucji RP, należy zaliczyć postanowienie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca wyłącza możliwość wniesienia zażalenia w przypadku postanowień wydanych na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Odmiennie została uregulowana z woli ustawodawcy kwestia w art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego. Dodatkowo należy zauważyć, iż art. 141 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi. Natomiast w przedmiotowej sprawie brak jest stosownego przepisu zarówno w k.p.a. jak i w przepisach szczególnych (prawo budowlane) Jednakże skarżący nie jest pozbawiony środka zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji merytorycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 602/06, LEX nr 258270). Mając powyższe na uwadze należy uznać zarzut naruszenia art. 13 EKPCZ za niezasadny, gdyż brak możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie narusza art. 78 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.