II SA/Go 925/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu – na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm., dalej: u.s.p.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej P.r.d.), – 19 października 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXIX.326.2017 w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu. W § 2 ww. uchwały Rada Powiatu ustaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w zależności od rodzaju pojazdu w następującej wysokości: 1) rower lub motorower: za usunięcie - 113 zł, za każdą dobę przechowywania - 20 zł; 2) motocykl: za usunięcie - 223 zł, za każdą dobę przechowywania - 27 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: za usunięcie - 486 zł, za każdą dobę przechowywania - 40 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: za usunięcie - 606 zł, za każdą dobę przechowywania - 52 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: za usunięcie - 857 zł, za każdą dobę przechowywania - 75 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: za usunięcie - 1263 zł, za każdą dobę przechowywania - 136 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: za usunięcie - 1537 zł, za każdą dobę przechowywania - 200 zł. W § 3 ust. 1 uchwały ustalono wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w zależności od rodzaju pojazdu w następującej wysokości: 1) rower lub motorower – 90 zł; 2) motocykl – 178 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 388 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 484 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 685 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1.010; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1.229 zł. W § 3 ust. 2 ustalono, że naliczenie kosztów następuje w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia. Jak wskazano w projekcie uzasadnienia powyższej uchwały Rada Powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w P.r.d. (organ zacytował odpowiednie przepisy P.r.d. w tym zakresie) oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat oraz kosztów, przy czym wysokość kosztów wynikłych z odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Pismem z [...] listopada 2018 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Złożył skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r., poz. 1767), zarzucając, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj., art. 130a ust. 6 P.r.d., przez: - ustalenie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi na maksymalnym dopuszczalnym poziomie z przekroczeniem przesłanek materialnych, określonych w powołanym przepisie a mianowicie z pominięciem kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu; - przekroczenie delegacji ustawowej uprawniającej organ wyłącznie do ustalenia kosztów za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu a następnie odstąpienia od jego usunięcia w przypadku, gdy skutkowało to powstaniem kosztów, podczas gdy w § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ustalono wysokość kosztów za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w zależności od rodzaju pojazdu i wskazano, że naliczenie kosztów następuje w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 130a ust. 6 P.r.d., rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Zdaniem skarżącego analiza zaskarżonej uchwały w powiązaniu z jej uzasadnieniem oraz umową nr [...], zawartą pomiędzy Powiatem a firmą M, prowadzi do wniosku, iż zawarte w niej wysokości stawek oraz zasady naliczania opłat, rażąco naruszają ww. przepis. W ocenie skarżącego zarówno treść uzasadnienia projektu uchwały jak i protokołu z przebiegu sesji Rady Powiatu z 19 października 2017 r. wskazuje, że organ w kwestionowanej uchwale w sposób arbitralny przyjął stawki maksymalne bez wcześniejszego rozważenia i uwzględnienia kosztów realizacji tego zadania. Akt prawa miejscowego w zakresie wysokości opłat, zwłaszcza maksymalnych powinien zawierać wyczerpujące uzasadnienie, z którego będzie wynikać jakimi kryteriami kierował się organ ustalając wysokość opłat. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał ponadto, że ustawodawca uzależnił możliwość naliczenia kosztów obciążających właściciela pojazdu w sytuacji wskazanej w art. 130a ust. 2a P.r.d. od wystąpienia skutku w postaci powstania kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, nie zaś w każdym przypadku, a zatem nie od warunku - jak uczyniono to w § 3 pkt 2 uchwały - dojazdu do miejsca zdarzenia. Z brzmienia tego przepisu wynika, że niezależnie od wystąpienia przesłanki w postaci powstania kosztów wskutek wydania dyspozycji o usunięciu pojazdu, właściciel pojazdu będzie zobowiązany do pokrycia kosztów w odpowiedniej wysokości, zawsze jeżeli nastąpiła okoliczność dojazdu do miejsca zdarzenia. Skarżący podkreślił, że wyjazd samochodu holowniczego w celu zrealizowania zleconej usługi nie jest jednoznaczny z powstaniem kosztów, do pokrycia których jest obowiązany właściciel pojazdu, w stosunku do którego została wydana dyspozycja usunięcia. Odpowiadając na skargę Powiat wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że dokonał analizy zapewnienia sprawnej realizacji obowiązków wynikających z art. 130a ust. 1 i 2 P.r.d. oraz rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Potwierdzeniem dokonania tej analizy jest dokumentacja stanowiąca załączniki do uchwały w postaci kalkulacji kosztów z [...] października 2017 r., załącznika nr 1 do kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadania wynikającego z art. 130a ust. 6 P.r.d., zestawienia faktur M 2017 rok, kosztów operatów szacunkowych pojazdów 2017, kosztów ubezpieczenia pojazdów 2017, planu dochodów i wydatków budżetowych na 2018 rok, kalkulacji dochodów usuwania i przechowywania pojazdów z obszaru Powiatu z dnia [...] października 2017 r. Organ nie podzielił też drugiego zarzutu sformułowanego w skardze. Zdaniem organu regulacja § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowi odzwierciedlanie zapisów P.r.d., albowiem Rada ustaliła, że naliczenie kosztów w takim przypadku następuje w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia co potwierdza, że obciążenie następuje dopiero wtedy gdy powstały koszty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uchwała Rady Powiatu z 19 października 2017 r.nr XXXIX.326.2017 w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 130a ust. 6 P.r.d., który stanowi, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z treści powyższego przepisu w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a P.r.d. - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż przepisy P.r.d. w ogóle nie dają uprawnienia do wprowadzania opłat w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772, dalej: obw. MRiF). W orzecznictwie wskazano, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 P.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, CBOSA). Uzasadnienie uchwały (projektu uchwały) powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ powinien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym (§ 2 uchwały) w maksymalnej wysokości dopuszczonej przez przepisy prawa. Zdaniem Sądu z treści lakonicznego uzasadnienia projektu spornej uchwały nie wynika czym faktycznie kierowała się Rada Powiatu określając sporne stawki. Jak już wyżej wskazano z uzasadnienia uchwały powinno szczegółowo wynikać jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być bowiem dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. Należy stwierdzić, że z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu (§ 3 ust. 1 uchwały). Nie powinno budzić wątpliwości, że organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Organ wprawdzie dołączył do projektu uchwały dokumentację w postaci kalkulacji kosztów z [...] października 2017 r., załącznika nr 1 do kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadania wynikającego z art. 130a ust. 6 P.r.d., zestawienia faktur M2017 rok, kosztów operatów szacunkowych pojazdów 2017, kosztów ubezpieczenia pojazdów 2017, planu dochodów i wydatków budżetowych na 2018 rok, kalkulacji dochodów usuwania i przechowywania pojazdów z obszaru Powiatu z dnia [...] października 2017 r., lecz kalkulacja ta nie ma odzwierciedlenia w treści uzasadnienia do uchwały. Należy zatem stwierdzić, że z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Zdaniem Sądu Rada Powiatu – przyjmując w § 2 zaskarżonej uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obw. MRiF (w § 3 także stawki kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. – naruszyła procedurę podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 P.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 130a ust. 2a P.r.d., od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. W sytuacji wskazanej w tym przepisie ustawodawca uzależnił zatem możliwość naliczenia kosztów obciążających właściciela pojazdu od wystąpienia skutku w postaci powstania kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Ustawodawca nie uzależnił możliwości naliczenia kosztów od okoliczności jaką jest dojazd do miejsca zdarzenia, jak Rada Powiatu uczyniła w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zarzut istotnego naruszenia art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 2a okazał się zatem także uzasadniony. Z przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.