IV SA/Po 1179/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2019 r. sprawy ze skargi N. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2018r.nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania N. Z. (zwanej też dalej "Stroną" lub "Skarżącą"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego z funduszu alimentacyjnego (w skrócie "FA"). Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołaną wyżej decyzją z [...] czerwca 2018 r. Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554; dalej w skrócie "u.p.o.u.a.") – orzekł, że kwota [...]zł pobrana przez Stronę tytułem świadczenia pieniężnego z FA w okresie od [...] styczniu 2017 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Zdaniem organu I instancji Strona w okresie pobierania świadczenia z FA otrzymała tytułem alimentów od właściwego komornika ww. kwotę ([...] stycznia 2017 r. – [...] zł). Strona wniosła odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta [...], wyrażając w nim swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, jak również z pracy Poznańskiego Centrum Świadczeń (w skrócie "PCŚ") oraz właściwego w sprawie komornika. Skarżąca podkreśliła, że nie ponosi winy za nienależnie pobrane świadczenia, gdyż każdorazowo informowała PCŚ o wszystkich wpłatach od komornika. Ponadto autorka odwołania opisała swoją trudną sytuację życiową. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2018 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r. – SKO, przytoczywszy odnośne przepisy prawa, wskazało, że Skarżąca w styczniu 2017 r. otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 u.p.o.u.a. zaległe alimenty, co potwierdza, znajdujące się w aktach sprawy, zaświadczenie właściwego w sprawie komornika sądowego z [...] czerwca 2017 r. Odnosząc się do treści odwołania i do podnoszonego braku winy, organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. wymaga jedynie konieczności samoistnego zaistnienia przesłanek uzasadniających ustanie prawa do świadczenia z FA – bez konieczności wystąpienia dodatkowych okoliczności po stronie otrzymującego świadczenie. Ponadto SKO podniosło, że Strona została należycie, tj. wystarczająco jasno i dostatecznie szczegółowo, pouczona o treści obowiązku informacyjnego z art. 19 ust. 1 u.p.o.u.a. W aktach sprawy znajduje się bowiem, podpisane przez Stronę we wniosku z [...] września 2016 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, pouczenie. Ponadto również w decyzji Prezydenta [...] przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) znajduje się czytelne pouczenie (informacja) o konieczności niezwłocznego informowania organu wypłacającego świadczenie o otrzymywaniu alimentów w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. SKO uznało zatem, że strona w trakcie postępowania została należycie, tj. wystarczająco jasno i dostatecznie szczegółowo oraz zgodnie z art. 9 k.p.a. pouczona o treści swoich obowiązków. Poza tym organ II instancji podkreślił, że niezależnie od jego dobrej woli, żadne względy słusznościowe, ani wzgląd na trudną sytuację zdrowotną brata Skarżącej, nie mogą być wzięte pod uwagę i nie zostały przewidziane w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła N. Z., podnosząc, w ślad za odwołaniem, że za każdym razem, kiedy otrzymały z mamą pieniądze od komornika, informowały o tym PCŚ. Ponadto Skarżąca wskazała, iż skoro dwie instytucje wiedziały o sobie wzajemnie i wiedziały o wpłatach oraz nie dotrzymywały terminów przekazywania sobie informacji, co stało się przyczyną wypłaty świadczeń przez komornika, to Skarżąca i jej matka nie powinny odpowiadać za cudze przeoczenia. W dalszej części skargi jej autorka opisała swoją trudną sytuację rodzinną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 07 lutego 2019 r. Skarżąca, reprezentowana przez jej matkę A. A., potrzymała wnioski i wywody skargi. Podkreśliła, że niczego nie ukrywała, nie starała się oszukać i ukrywać otrzymanych kwot. Współpracowała z komornikiem, otrzymywała od niego zaświadczenia o uiszczanych kwotach, które przekazywała organowi, na dowód czego złożyła od akt jedno z takich zaświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. ([...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2018 r. ([...]), Sąd doszedł do przekonania, że nie mogą się one ostać w obrocie prawnym. Albowiem na skutek nieuwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, organy obu instancji doszły do błędnego przekonania, że świadczenie alimentacyjne wypłacone bezspornie Skarżącej przez Komornika Sądowego (dawniej Rew.VI) przy Sądzie Rejonowym P.-S. M. w P. (zwanego dalej "Komornikiem") w dniu [...] stycznia 2017 r., w wysokości [...] zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym przez Skarżącą, które powinno podlegać zwrotowi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w dacie wypłaty ww. świadczenia: Dz. U. z 2016 r. poz. 169, z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 554, z późn. zm.; w każdym przypadku w skrócie "u.p.o.u.a.") – przede wszystkim jej art. 23 ust. 1 i 1a w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wypłaty ww. świadczenia alimentacyjnego – osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d i f, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 23 ust. 1a u.p.o.u.a.). W myśl art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. nienależnie pobranym świadczeniem są świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Przywołany art. 28 w ustępie pierwszym stanowi zaś, że w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne (tu: Komornik) zaspokaja w następującej kolejności: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy – do ich całkowitego zaspokojenia, 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej – do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności wierzyciela alimentacyjnego – do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym – do ich całkowitego zaspokojenia – po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Z treści przytoczonych przepisów art. 23 ust. 1 i art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko "nienależnym świadczeniem", lecz z instytucją "świadczenia nienależnie pobranego", przy czym pojęcia te nie są tożsame. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się bowiem uwagę na konieczność rozróżnienia pojęć "nienależnego świadczenia" oraz "świadczenia pobranego nienależnie". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostało przyznane i wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy. Wspomniane rozróżnienie pojęć, przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych zrazu na tle instytucji zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (zob. np. wyroki NSA: z 14.12.2009 r., I OSK 826/09; z 27.10.2010 r., I OSK 981/10; z 04.10.2011 r., I OSK 762/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA"), upowszechniło się także na gruncie, podobnej pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym, regulacji "zwrotowej" z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (zob. np. wyroki WSA: z 22.10.2010 r., II SA/Po 478/10; z 23.04.2012 r., IV SA/Gl 633/11; z 10.07.2012 r., II SA/Bk 441/12; z 05.12.2012 r., IV SA/Po 1020/12; z 24.01.2013 r., II SA/Po 782/12; z 25.07.2013 r., II SA/Po 589/13; z 18.09.2014 r., III SA/Gd 253/14 – CBOSA; zob. też wyrok NSA z 05.04.2017 r., I OSK 1962/15, CBOSA). Pogląd o konieczności przeprowadzenia takiego rozróżnienia pojęciowego oraz o związanej z tym dopuszczalności orzekania o zwrocie świadczeń jedynie co do świadczeń nienależnie pobranych w powyższym rozumieniu, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. W konsekwencji za uprawniony uznaje wniosek, że na tle definicji "nienależnie pobranego świadczenia" z art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. nie wystarczy samo tylko stwierdzenie, iż konkretne świadczenia zostały nienależnie wypłacone, ale konieczne jest ponadto wykazanie, że osoba, której te świadczenia wypłacono, pobrała je ze świadomością ich "nienależności". Dopiero takie ustalenie może być podstawą zobowiązania tej osoby do zwrotu pobranych świadczeń, na podstawie art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. Godzi się zauważyć, że podobne stanowisko – co do konieczności badania świadomości "nienależnego" (a więc w złej wierze) pobierania świadczeń przez beneficjenta, który ma zostać zobowiązany do ich zwrotu – wyrażane jest także w literaturze przedmiotu. Wskazuje się w niej mianowicie, że "organ nie może orzekać o zwrocie nie zbadawszy uprzednio udziału winy strony w braku powiadomienia o zdarzeniach, które skutkują ustaniem bądź wstrzymaniem świadczenia" (A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Warszawa 2014, art. 2 Nb 28, s. 38). Obowiązek takiego powiadomienia wynika wprost z art. 19 ust. 1 u.p.o.u.a., zgodnie z którym w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu, są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. W związku z tym w literaturze przedmiotu podkreśla się, iż: "Ustawodawca przyjął założenie, że wszystkie, zarówno wprost wymienione w art. 19 ust. 1 PomAlimU [ = u.p.o.u.a. – uw. Sądu], jak w nim przemilczane przesłanki ustania uprawnienia powinny być komunikowane bezzwłocznie organowi. Tym samym przyjął, że strona (a później świadczeniobiorca) powinna posiadać rzetelną wiedzę o katalogu tych faktów dostarczoną przez organ w toku postępowania" (A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Warszawa 2014, art. 2 Nb 28, s. 38). W cytowanej wypowiedzi trafnie podkreśla się wagę prawidłowego, czytelnego pouczenia strony o przypadkach, których zaistnienie może skutkować nienależnie pobranym świadczeniem w rozumieniu art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. Powinność należytego pouczenia dotyczy w szczególności przypadku – stosunkowo często występującego w praktyce – o jakim mowa w art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. Jak trafnie podkreśla się w doktrynie, w celu zapobieżenia zwrotowi nadpłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, organ powinien o takim przypadku pouczyć świadczeniobiorcę na etapie wydawania decyzji, a świadczeniobiorca – na podstawie przywołanego wyżej art. 19 ust. 1 u.p.o.u.a. – niezwłocznie powiadomić organ o tym, że dłużnik wykonał swoje zobowiązanie. Przepis art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. obejmuje bowiem zwłaszcza sytuacje, w których dłużnik alimentacyjny uiszcza należność bezpośrednio do rąk wierzyciela (osoby uprawnionej do świadczenia z FA albo jej przedstawiciela), pomimo tego, że powinien uczynić to na rachunek organu (komornika) prowadzącego egzekucję wyroku sądu rodzinnego zasądzającego alimenty. Również o takich wypadkach organ powinien jasno pouczyć już na etapie przyznawania świadczenia – strona powinna wiedzieć, że w trakcie trwającej egzekucji, tego rodzaju bezpośrednie regulowanie należności alimentacyjnych (czy to bieżących, czy zaległych) jest nieuprawnione. Jeżeli jednak dojdzie do przekazania należności przez dłużnika bezpośrednio osobie uprawnionej, ta ostatnia powinna o tym niezwłocznie zawiadomić właściwy organ (por. A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Warszawa 2014, art. 2 Nb 39, s. 45–46; zob. też wyrok WSA z 15.04.2015 r., IV SA/Po 1270/14, CBOSA). Jednakże w kontrolowanej sprawie zaistniała sytuacja w istotnej mierze odmienna. To bowiem nie dłużnik alimentacyjny przekazał bezpośrednio Skarżącej kwotę [...]zł na poczet zasądzonych alimentów, lecz Komornik. Zdaniem Sądu okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy w tej sprawie doszło do zawinionego przez Skarżącą "nienależnego pobrania świadczenia" wypłaconego jej przez Komornika. Z pola widzenia nie może wszak uchodzić fakt, że z woli ustawodawcy to właśnie komornik sądowy – czyli, verba legis, "organ prowadzący postępowanie egzekucyjne" w rozumieniu art. 28 u.p.o.u.a. – jest w pierwszej kolejności podmiotem zobligowanym do przestrzegania kolejności wypłat określonej w ww. przepisie, do którego odsyła art. 2 pkt 7 lit. d u.p.o.u.a. Skoro zatem to Komornik wypłacił Skarżącej ww. kwotę należności, Skarżąca zasadnie mogła pozostawać w usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu, że wypłata ta jest świadczeniem w pełni należnym, respektującym kolejność zaspokajania roszczeń określoną w art. 28 u.p.o.u.a. Brak podstaw do nakładania na Skarżącą dodatkowego (nieprzewidzianego wprost ustawą i w jakiejś mierze uciążliwego) obowiązku kontaktowania się w takiej sytuacji z Komornikiem w celu "upewnienia się", czy aby dana wypłata została dokonana przezeń z zachowaniem kolejności określonej w art. 28 u.p.o.u.a., tudzież informowania Prezydenta Miasta (PCŚ) o takiej wypłacie dokonanej przez Komornika. Z akta sprawy jasno wynika, że owa wypłata – obiektywnie nieprawidłowa – została wywołana brakiem właściwej komunikacji i współdziałania pomiędzy Prezydentem Miasta (działającym przez PCŚ), jako organem właściwym wierzyciela, a Komornikiem, jako organem prowadzącym postępowanie egzekucyjne. Z zalegającej w aktach sprawy kopii zaświadczenia Komornika z [...] maja 2017 r. (k. 28 akt adm. I inst.), wynika bowiem jednoznacznie, że przekazując Skarżącej kwotę [...]zł nie wiedział on jeszcze, iż w tym okresie Skarżąca otrzymywała świadczenia z FA. Było tak dlatego, że decyzja przyznająca te świadczenia na okres świadczeniowy [...] wpłynęła do kancelarii Komornika najpewniej – jak można wnioskować z adnotacji w zaświadczeniu Komornika z [...] sierpnia 2017 r. (k. 30 akt adm. I inst.) – dopiero [...] maja 2017 r. Oznacza to, że organ właściwy wierzyciela najprawdopodobniej nie wywiązał się terminowo z obowiązku współdziałania z organem prowadzącym egzekucję, zwłaszcza w zakresie określonym w art. 27 ust. 8 u.p.o.u.a. Uwzględnienie powyższych okoliczności, dowodów i rozważań – które zostały niezasadnie przez organy administracji obu instancji pominięte – prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do nienależnego pobrania świadczenia z FA w powyższym rozumieniu i wysokości, przez Skarżącą. Wobec tego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do żądania od Skarżącej zwrotu ww. świadczenia, co zarazem oznacza, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie okazało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Odmienne stanowisko organów obu instancji w powyższej kwestii może być rzeczywiście postrzegane jako w istocie przerzucanie na Skarżącą odpowiedzialności za – jak to eufemistycznie ujęła autorka skargi – "cudze przeoczenia, pomyłki czy niedopilnowania". Mając wszystko to na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku) oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości (pkt 2 sentencji wyroku).