I OSK 2821/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1301/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 lipca 2018 r. znak: WS-VI.7570.1.34.2018.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1301/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 lipca 2018 r. znak: WS-VI.7570.1.34.2018.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Małopolski, w pkt I - uchylił w całości decyzję Starosty Nowotarskiego nr 1 z dnia 22 stycznia 2018 r., i orzekł w pkt II - a) o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] w wysokości 136 861,20 zł za udział w wysokości 9/10 części w nieruchomości położonej w miejscowości Nowy Targ, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0936 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta Nowy Targ na podstawie decyzji Starosty Nowotarskiego nr Z-l/16 z dnia 14 kwietnia 2016r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej km 0+036.00-0+327.50 wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta Nowy Targ i Gminy Szaflary w Nowym Targu i Szaflarach" oraz ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 marca 2017 r., b) o zobowiązaniu Gminy Miasta Nowy Targ reprezentowanej przez Burmistrza Miasta Nowy Targ do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji ww. podmiotowi oraz c) o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% tego odszkodowania. Odjęcie własności [...] nastąpiło na podstawie ustawy dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 1496),dalej specustawa drogowa. Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na błędne zredagowanie sentencji zaskarżonej decyzji zaistniała konieczność jej uchylenia i orzeczenia stosownie do objętego nią zakresu. Kolejno wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonała właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu w sprawie nie naruszono art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147 z późn. zm., dalej: u.g.n.). W ocenie Sądu, kwestionowana przez skarżącego ilość wybranych do wyceny podobnych nieruchomości porównawczych jest adekwatna do wymogów przepisu. Również w zakresie wyboru nieruchomości porównawczych nie znalazł Sąd podstaw do ich zakwestionowania. Podkreślił, że biegły rzeczoznawca mając za zadanie wskazać wartość nieruchomości, dysponuje wiedzą fachową, której siłą rzeczy nie mają organ, jak i sąd administracyjny. W sprawie Sąd nie dostrzegł także naruszenia art. 7, art. 77, art. 8 oraz 107 § 3 k.p.a., jak również art. 136 § 3 i 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości na poziomie znacznie niższym niż wartość rynkowa nieruchomości, 2. § 4 ust. 1 i 4 w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który nie spełnia wymogów określonych w przywołanych przepisach, 3. § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez ustalenie wartości wywłaszczanej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości nie spełniających kryterium podobieństwa do wycenianej nieruchomości, 4. art. 7 i art 77 oraz 8 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym posiadającym istotne wady, 5. art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, 7. art. 136 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości, 8. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie wadliwej decyzji reformatoryjnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wskazać należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiony w niniejszej sprawie środek odwoławczy nie odpowiada omówionym wyżej wymogom. Poza ogólnym przywołaniem art. 173 § 1 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zupełnie nie wskazuje konkretnych norm (przepisów) p.p.s.a. naruszonych zaskarżonym orzeczeniem przez Sąd wojewódzki. Nieprecyzyjnie formułuje w zarzutach naruszone jej zadaniem przepisy prawa np. w zarzucie nr 2 wskazuje na naruszenie § 4 ust. 1 i 4 w zw. z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, pomijając całkowicie okoliczność, że § 36 tegoż rozporządzenia obejmuje 6 zasadniczych różnej treści normatywnej jednostek składowych (ustępów); z kolei w zarzucie nr 4 wskazuje na naruszanie art. 7 i art. 77 oraz 8 k.p.a., pomijając całkowicie okoliczność, że art. 77 kpa obejmuje 4 paragrafy (§) odmiennej treści normatywnej. Podstawową kwestią sporną w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest wysokość (kwota) odszkodowania wynikająca z ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 27 lipca 2018 r. znak: WS-VI.7570.1.34.2018.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania, zaaprobowana przez Sąd wojewódzki, którą kwestionuje skarżący kasacyjnie. Wokół powyższego skupiają się zawarte w środku odwoławczym – sformułowane jak wskazano wyżej – zarzuty wobec wyroku Sądu I instancji. Ulokowane w skardze kasacyjnej zarzuty w stosunku do zaskarżonego orzeczenia sądowego zasadniczo powtarzają treści zarzutów zawartych wcześniej w skardze do Sądu wojewódzkiego, a dotyczące na etapu postępowania administracyjnego. Autor środka odwoławczego usiłuje podważyć ustalenia zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewody Małopolskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz [...] w wysokości 136 861,20 zł za udział w wysokości 9/10 części w nieruchomości położonej w miejscowości Nowy Targ, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0936 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta Nowy Targ na podstawie decyzji Starosty Nowotarskiego nr Z-l/16 z dnia 14 kwietnia 2016r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej km 0+036.00-0+327.50 wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta Nowy Targ i Gminy Szaflary w Nowym Targu i Szaflarach" W wyniku dokonanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej Sąd odwoławczy nie stwierdził naruszeń przepisów wskazywanych w skardze kasacyjnej przez zaskarżony wyrok. Sąd kasacyjny w pełni podziela poczynione w przedmiotowym zakresie ustalenia Sądu wojewódzkiego. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę operat szacunkowy odpowiada właściwym dla niego wymogom (warunkom) określonym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wskazywanych przez skarżącego, w tym przede wszystkim w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powyższe jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opartego również na miarodajnym w tym zakresie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej i przywołanym przepisom prawa postępowanie administracyjne – którego rezultatem jest ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 27 lipca 2018 r. znak: WS-VI.7570.1.34.2018.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania – zostało przeprowadzone przez organ wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane, co zasadnie zaakceptował WSA. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych organu, dokładanie przedstawionych w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji, które legły wcześniej u podstaw wydania zaskarżonej do WSA ostatecznej decyzji administracyjnej organu. Zakres prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Należy zaznaczyć, że o zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) decyduje treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ na podstawie akt sprawy wyjaśnił i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz [...], a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie ma potrzeby ponownego ich powtarzania przez Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem I instancji. Z wniesionego środka odwoławczego wynika również, że zaskarżony wyrok WSA zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które nie uwzględniało w szczególności słusznego interesu stron postępowania oraz zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek dowodów popierających własne stanowisko. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona skarżąca kasacyjnie kwestionując zwłaszcza prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego – kluczowego dla określenia wysokości odszkodowania – mogła uprzednio ewentualnie wnioskować o odpowiednie zastosowanie, w celu uformowania swojej sytuacji, przepisów prawa zawartych w szczególności w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego jednak nie uczyniła. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty środka odwoławczego są nieuprawnione. Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.