I OSK 2012/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2227/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2019 r. oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z [...] 2018 r. orzekającej, że zespół dworsko-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego pn. "[...]", położony w L. w obrębie [...], obejmujący dz. nr [...] o pow. 4,2154 ha, nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13, ze zm.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Prezydent Miasta L. reprezentujący Skarb Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 417 § 1 k.c. poprzez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie przez Sąd, że postanowienie nie narusza prawa, a skarżący nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym, pomimo iż decyzja Wojewody [...] może stanowić podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa, a tym samym skarżący ma interes prawny w udziale w postępowaniu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie przez Sąd, że postanowienie nie narusza prawa, podczas gdy ocena, czy skarżący posiada przymiot strony winna nastąpić w toku postępowania odwoławczego, a tym samym nie było podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty Prezydent L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Skarbu Państwa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył przy tym o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest kwestia posiadania przez Skarb Państwa - reprezentowany przez Prezydenta Miasta L., przymiotu strony w postępowaniu w sprawie podpadania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w sytuacji, gdy aktualne Skarbowi Państwa nie przysługuje żaden tytuł prawny do tej nieruchomości, pochodzącej z podziału dz. nr [...], której właścicielem była Gmina L. Gmina w 1999 r. oddała teren w użytkowanie wieczyste E. K. i W. S., którzy zostali wpisani jako współużytkownicy wieczyści działki nr [...]. Następnie, w dniu [...] 2004 r. osoby te sprzedały prawo użytkowania wieczystego oraz własności znajdującego się na tej działce budynku S. i E. P. Decyzją z [...] 2014 r. prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności. W tych warunkach kwestią kluczową była ocena, czy utrata przez Skarb Państwa tytułu prawnego do gruntu, wyłącza go z kręgu stron postępowania prowadzonego aktualnie w sprawie dotyczącej podlegania tej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. Uwzględnić zatem należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Na gruncie tego przepisu orzecznictwo i doktryna przyjmują, że "interes prawny" to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04). To zaś, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu oznacza, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239). Interes prawny należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie rozważeniu w tym kontekście mogły podlegać normy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu, na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe - przechodziła z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51, ze zm.), określony został tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Poprzedni właściciel mógł zatem ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że przejęty na rzecz Skarbu Państwa majątek ziemski (działka nr [...]) został podzielony na mniejsze działki, z których jedną jest działka nr [...] objęta postępowaniem, o którym mowa w § 5 ww. rozporządzenia. Skoro zatem przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania była kontrola prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, w stosunku do której prawo rzeczowe posiadają osoby trzecie, to oczywistym jest, że rzeczywisty interes w tej sprawie - oprócz byłych właścicieli przejętej nieruchomości - będzie przysługiwał aktualnemu właścicielowi. Byli kolejni właściciele nieruchomości od jej przejęcia, nie będą mieć uprawnienia do występowania w takim postępowaniu. Nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony można wywieść z normy art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Należy zauważyć, że normatywnie dopuszczona możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody wywołane wydaniem decyzji nie jest źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, ten ma być bowiem indywidualny, konkretny i aktualny. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowości przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może przesądzać jedynie możliwość wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi, których zasadność będzie dopiero badana. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że wyprowadzany i stwierdzony przez organ odwoławczy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie Prezydenta Miasta L., nie był okolicznością oczywistą, czyniąc niezbędnym wyjaśnienie tej kwestii w toku postępowania odwoławczego i skutkując ewentualnie umorzeniem tego postępowania. Źródła wątpliwości w tym względzie nie mogła stanowić okoliczność uznania za stronę Prezydenta Miasta L. przez organ I instancji, skoro oceny dokonywał organ odwoławczy w ramach przysługujących mu uprawnień. Nie można zatem zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. wywodzonego z braku podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania bez dokonania właściwej ku temu oceny w toku postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, że w myśl tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie (patrz: Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. WKP 2019) podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje przypadki zaskarżenia decyzji przez podmiot, który nie ma legitymacji procesowej do skorzystania z tego środka lub wniesienia odwołania przez stronę pozbawioną zdolności do czynności prawnych. Nie zawsze ustalenie, czy dany podmiot dysponuje w sprawie interesem prawnym następuje we wstępnym stadium postępowania przed organem odwoławczym. Zbadanie tej okoliczności wymaga niekiedy przeprowadzenia czynności merytorycznych, co może łączyć się z koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4, poz. 119. Z tych przyczyn należało uznać, że wyprowadzone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.