I OSK 1197/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 24/18 o odrzuceniu skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 24/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lublinie wniosła skargę na brak rozpoznania przez Prezydenta Miasta Lublin wniosku skarżącej z dnia 16 listopada 2016 r. o złożenie do właściwego sądu rejonowego wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu [...], nr rej. [...], nr VIN [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 6 sierpnia 2008 r. Komenda Miejska Policji w Lublinie zwróciła się do spółki z wnioskiem o przyjęcie na parking pojazdu [...], nr rej. [...], na co skarżąca wyraziła zgodę. Postanowieniem z dnia 14 września 2009 r. wydanym w sprawie XIII Ns 21/09 Sąd Rejonowy w Lublinie zezwolił Skarbowi Państwa na złożenie opisanego pojazdu do depozytu sądowego. Sąd Rejonowy Lublin - Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie I Ns 91/13, dokonał wykładni postanowienia z dnia 14 września 2009 r., a następnie postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r. wydanym w tej samej sprawie odmówił przyznania skarżącej wynagrodzenia za przechowywanie depozytu sądowego. Pismem z dnia 14 września 2016 r. Prezydent Miasta Lublin został wezwany do zapłaty odszkodowania za koszty przechowywania pojazdu [...], nr rej. [...] oraz do wydania decyzji w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i w przedmiocie ustalenia kosztów przechowywania pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił przyznania skarżącej wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Pismem z dnia 16 listopada 2016 r. spółka zawiadomiła Prezydenta Miasta Lublin o braku odebrania pojazdu z parkingu spółki i wezwała organ do wszczęcia procedury umożliwiającej przepadek pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca podkreśliła, że pojazd od 2008 r. znajduje się na parkingu należącym do spółki. Z pisma Komendanta Miejskiego Policji z dnia 16 maja 2017 r. wynika, że właściciel pojazdu pozostawił go w sposób uniemożliwiający i utrudniający wjazd i wyjazd z posesji. Tym samym przyczyna jego usunięcia wynikała z art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i pojazd został usunięty w trybie określonym w powołanym przepisie. Znany jest również właściciel pojazdu. Zatem Prezydent Miasta Lublin ma wszelkie dane, by złożyć wniosek o przepadek pojazdu. Jednak pomimo wniesienia pisma z dnia 16 listopada 2016 r. organ nie podjął żadnego działania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie odrzucając skargę wskazał, że analiza treści żądania skarżącej prowadzi do wniosku, że nie stanowi ono skargi na bezczynność organu podlegającej właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy żadnej z form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Sprawy o przepadek pojazdu, które na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) rozpoznawane są bowiem przez sąd miejsca, z którego usunięto pojazd, stosownie do art. 6106 i art. 6107 k.p.c. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że złożenie przez starostę wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu nie stanowi rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie władczego działania w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Nie następuje również w formie postanowienia, ani nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność oraz muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, a dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością. Zdaniem Sądu opisanym cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie odpowiada skierowanie przez starostę na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym do sądu powszechnego wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu. Nie mamy w tym przypadku także do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Dlatego też w sprawie ze skargi dotyczącej bezczynności organu w zakresie złożenia takiego wniosku, brak przedmiotu podlegającego kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 9 P.p.s.a., uznając że postępowanie toczące się przed Prezydentem Miasta Lublin zainicjowane wnioskiem z dnia 16 listopada 2016 r. nie powinno być zakończone w sposób uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego poprzez wydanie orzeczenia kończącego sprawę; 2) "art. 58 ust. 4" P.p.s.a. uznając, że skargę należało odrzucić w sytuacji kiedy sąd powszechny uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy przechowywania pojazdu i jego dalszych losów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 9 P.p.s.a. wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w powołanych wyżej przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji (lub bezczynność w tym zakresie) mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres podmiotowy i przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarga S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie wniosku z dnia 16 listopada 2016 r. o orzeczenie przepadku pojazdu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, stanowił że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu państwa z mocy ustawy. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.) jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 tej ustawy oraz art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji RP. Ponadto ww. wyrokiem odroczono utratę mocy obowiązującej tych przepisów na okres 12 miesięcy. Z dniem 12 czerwca 2009 r. art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym utracił moc obowiązującą, a zatem po tej dacie organy skarbowe nie mogły podejmować działań na podstawie przywołanych przepisów. Utraciły bowiem funkcję organu likwidacyjnego. W dniu 4 września 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) nowelizująca m.in. art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z ww. przepisem, w stanie prawnym obowiązującym od wskazanej daty, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, a powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Z art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w żaden sposób nie wynika, że w aktualnym stanie prawnym organ może prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie przejęcia (przepadku) na rzecz powiatu pojazdu. Sprawy te podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny w postępowaniu wszczętym na wniosek właściwego starosty. Przedmiotem skargi nie może być zatem zobowiązanie podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Wystąpienie z wnioskiem do sądu powszechnego nie jest bowiem rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy w formie władczego działania na drodze administracyjnej przez organy administracji publicznej. Wobec powyższego wniosek spółki z dnia 16 listopada 2016 r. nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu autora skargi kasacyjnej, że skoro sąd powszechny uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie przechowywania pojazdu i jego dalszych losów to brak było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na treść art. 58 § 4 P.p.s.a. Istotnie, w aktach administracyjnych znajdują się postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie: z dnia 14 września 2009 r., sygn. akt XIII Ns 21/09 o zezwoleniu Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Komendanta Komisariatu Policji III w Lublinie na złożenie do depozytu sądowego samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]; z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I Ns 91/13 o dokonaniu wykładni ww. postanowienia z dnia 14 września 2009 r. oraz z dnia 21 marca 2014 r. o oddaleniu wniosku skarżącej spółki o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie depozytu sądowego – samochodu osobowego. W orzeczeniu z dnia 30 stycznia 2013 r. Sąd wyjaśnił, wobec istniejących wątpliwości, że wskazany samochód osobowy ma zostać wydany T. M. po spełnieniu określonych warunków, a w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 marca 2014 r. wskazano jedynie (nie przesądzając o administracyjnoprawnym charakterze sprawy), że spółka powinna rozważyć powiadomienie starosty o fakcie nieodebrania samochodu z parkingu przez jego właściciela, co może spowodować wdrożenie procedury orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu na podstawie art. 130a ust. 10-10e ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powołane orzeczenia nie załatwiają sprawy co do istoty (w zakresie rozstrzygnięcia o przepadku pojazdu), a ponadto w żadnym z nich sąd powszechny nie uznał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku w tym przedmiocie. Tylko wówczas miałby zastosowanie art. 58 § 4 P.p.s.a. kreujący właściwość sądu administracyjnego w sprawie. Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.