III OSK 1405/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1577/18 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 10 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1577/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 10 lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 19 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej także: Dyrektor) złożył W. M. propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. W dniu 12 czerwca 2017 r. W. M. złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Pozwem z 22 września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w Rzeszowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, W. M. wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby od 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od 1 czerwca 2017 r. na poprzednich warunkach służby i uposażenia obowiązującego przed 1 czerwca 2017 r. Postanowieniem z 20 lutego 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Rzeszowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Postanowieniem z 16 maja 2018 r., [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, działając na podstawie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wyjaśnił, że do właściwości rzeczowej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie należy rozstrzygnięcie sprawy adekwatnie do dokonanej oceny prawnej przedmiotowego stanu faktycznego w aspekcie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w sprawie. Dyrektor stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej bowiem, aby można było zastosować procedurę administracyjną, uregulowaną przez Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu zagadnienie stanowiące przedmiot przekazanej sprawy nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dyrektor podniósł, że W. M. w dniu 12 czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu złożonej mu propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Tym samym, jak wynika z przepisu art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm.; zwanej dalej "p.w.KAS"), stosunek służby z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017 r. Ustawodawca przepisem art. 169 ust. 4 p.w.KAS wyraźnie zastrzegł, iż charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym, a contrario, należy przyjąć, iż propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w kwestiach związanych z procesem składania propozycji służby/pracy uregulowanych art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 p.w.KAS, poza sytuacją uregulowaną art. 169 ust. 4 tej ustawy, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna, gdy czynność złożenia propozycji pracy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Postanowieniem z 10 lipca 2018 r. Szef KAS, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w postanowieniu organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w licznie wydanych już postanowieniach wyjaśnił, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Szef KAS podniósł także, że art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, jako przepisy szczególne w stosunku do regulacji zawartych w art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "uKAS"), wprowadziły instytucję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Na gruncie tak określonego stanu prawnego, nie mamy do czynienia ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w trybie administracyjnym, lecz ze zdarzeniem prawnym przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, do którego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesione przez osobę niebędącą stroną, i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Zdaniem tego Sądu prawidłowo też organy przyjęły, że nie można wywieść z p.w.KAS podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby oraz wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Sąd przytoczył art. 165 ust. 7, 169 ust. 4 i 170 ust. 2 p.w.KAS. Wskazał, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Zwrócił uwagę, że w odniesieniu do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd ten podniósł, że analiza p.w.KAS wskazuje, że nie ma przepisu zobowiązującego dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać, ani propozycji służby, ani propozycji zatrudnienia. Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dowodzi to, że ustawodawca przewidział i taką sytuację, w której funkcjonariusz celny może nie otrzymać, ani propozycji służby, ani zatrudnienia. Zdaniem tego Sądu w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby, ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, organ ma obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można jednak zrównać sytuacji funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, z sytuacją funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, albo który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. Zauważyć należy, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Określenie "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy" nie jest definiowane w aktach prawnych. Natomiast ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie formy jego ustania - zwolnienie ze służby następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w p.w.KAS (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Z pozostałych przepisów ustawy o KAS, a w szczególności art. 276 ust. 1 i 2, wynika, że decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. W ocenie tego Sądu z jednoznacznego brzmienia przepisów art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS wynika, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwóch różnych zdarzeń prawnych przewidzianych w p.w.KAS jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 p.w.KAS, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Z chwilą przyjęcia propozycji pracy stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej z mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS przekształca się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Skoro hipoteza tej normy nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie złożył skarżącemu propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, która została przyjęta 12 czerwca 2017 r. Tym samym stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej skarżącego został przekształcony z mocy p.w.KAS w stosunek pracy. Nie nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do wydanie deklaratywnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., przedmiotową skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, art. 276 uKAS poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. błędne uznanie, iż kontrola sądowoadministracyjna przysługuje tylko funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję służby, podczas gdy z przepisów u KAS wynika, iż takiej ochronie podlegają również funkcjonariusze, których stosunki służby zostały przekształcone w stosunki pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Zarządzeniem z 4 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedziach z 14 stycznia 2022 r. i 17 stycznia 2022 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W związku z powyższym sprawa został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie Szefa KAS utrzymujące w mocy postanowienie DIAS w Rzeszowie, oddalając ją. Sąd uznał, że organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowanie administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji przyjęcia przez stronę skarżącą propozycji pracy, skierowanej do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Stanowisko Sądu pierwszej instancji było konsekwencją poglądu, iż z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy, a skoro hipoteza przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Obowiązkiem organu nie było więc wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a tym samej dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, słusznie uznając, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a., co czyni skargę kasacyjną nieuzasadnioną. Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948). Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby. Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Z kolei rozwiązanie sprowadzające się do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia nie wymaga szczególnej formy prawnej oznaczającej koniec poprzedniego stosunku służbowego i początek nowego stosunku zatrudnienia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym polega na tym, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, a nie w drodze aktu administracyjnego. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia . Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że DIAS działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Brak jest po pierwsze, normy kompetencyjnej określającej stan faktyczny, który uprawniałby organ do wszczęcia postępowania celem zastosowania normy materialnoprawnej. Po drugie, brak jest owej normy materialnej określającej uprawnienia lub obowiązki adresata – w rozpoznawanej sprawie byłych funkcjonariuszy – których "uwolnienie", tj. skonkretyzowanie byłoby konieczne "w sytuacji nieustalenia prawa" (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 38), czyli sytuacji jednostki oczekującej uwolnienia mocy wiążącej normy materialnej w drodze autorytatywnej konkretyzacji w formie aktu administracyjnego (T. Kiełkowski, Przedmiot postępowania administracyjnego – sprawa administracyjna, w: System Prawa Administracyjnego, t. II cz. 1, red. W. Chróścielewski, Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, Warszawa 2018, s. 46). Skutki prawne w postaci określonych prawa i obowiązków wystąpiły bowiem w rozpoznawanym przypadku z mocy woli ustawodawcy (ex lege), tj. z chwilą gdy strona skarżąca przyjęła propozycję zatrudnienia przedłożoną jej przez organ. Dodać należy, że prawodawca także wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Brak jest więc podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż owych innych przyczyn uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania zalicza takie przypadki jak: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (wyrok NSA z 15.10.2013 r., II OSK 1395/12), żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się przyznania uprawnienia (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, s. 299). Jeśli przepisy prawa materialnego nie przewidują potencjalnych praw lub obowiązków jednostki, a przepisy kompetencyjne nie określają sytuacji faktycznej, w której organ mógłby w drodze aktu stosowania prawa autorytatywnie przypisać je konkretnej jednostce, tj. gdy przepisy materialne i kompetencyjne nie kreują sprawy administracyjnej, której załatwienie wymagałoby wydania decyzji administracyjnej, to zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowania nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadały tym samym przepisom prawa. W związku z powyższym zarzuty naruszenia powyżej omówionych przepisów uznać należy za nieuzasadnione. Należy zaznaczyć, iż nie doszło również do naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli stało się postanowienie organu, na które przysługuje zażalenie, które zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zauważyć także należy, iż zarzut drugi został postawiony nieskutecznie. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty bez przytoczenia przepisu prawnego, który został naruszony działaniem sądu lub zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w treści zarzutu nie wskazał, jakie przepisy miały zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie wynika, jaki przepis lub przepisy miał naruszyć Sąd orzekający w tej konkretnej sprawie, gdyż uzasadnienie ogranicza się do skopiowania fragmentu uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego wydanego w innej sprawie bez odniesienia przywołanych przepisów do rozpoznawanej sprawy. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.