II OSK 1395/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2439/11 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2439/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich z dnia [...] października 1998 r. Powyższe rozstrzygnięcie organ argumentował, na podstawie art. 61a k.p.a., niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., wymagało uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Organ wskazał, że wydanie, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie poprawności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich z dnia [...] października 1998 roku, nr [...], stanowiło przesłankę o charakterze przedmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy i wydanie przez organ decyzji merytorycznej stanowiłoby bowiem naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. Z., utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich z dnia [...] października 1998 r., nakazującej J. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanej konstrukcji wiaty stalowej oraz rozmontowanie traku do cięcia drewna wraz z rozebraniem fundamentów pod trak na nieruchomości przy ul. P. [...] w Z. (działka nr [...]). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. Z., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że słusznie organy administracji wskazały, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można ponownie wszcząć postępowania w tej samej sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji poprawnie również organy zastosowały przepis art. 61a k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezspornym jest, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. następuje również w przypadku, gdy sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Z., który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a., w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, chociaż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości prawem przepisanej, albowiem skarżący nie uiścił kosztów pomocy prawnej w jakiejkolwiek części. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie zna prawa w stopniu wystarczającym do skutecznego prowadzenia skomplikowanego postępowania nieważnościowego. W związku z tym, obowiązkiem organu administracji było udzielenie mu wskazówek i niezbędnych wyjaśnień dotyczących tego, jakie działania powinien podjąć w celu stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich z dnia [...] października 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisom postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Oceniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu art. 9 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle okoliczności sprawy, nie znajduje on uzasadnienia. Przepis art. 9 k.p.a wyraża zasadę ogólną postępowania administracyjnego należytego i wyczerpującego informowania przez organ administracji stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zasada ta zobowiązuje do czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zwrot normatywny: "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" niewątpliwie determinuje działania organu prowadzącego postępowanie w stosunku do stron postępowania administracyjnego. Jednak nie może on być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Nie ma bowiem żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych (por. wyroki NSA: z dnia 19 marca 2013 r., sygn. II GSK 2289/11, LEX nr 1296042; z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 518/12, LEX nr 1360115). Pozbawiony jest również doniosłości prawnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze się pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Skarżący zarzuca, że Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, nie wziął pod uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1998 r. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Sąd bowiem oceniał zaskarżone postanowienie na podstawie zgromadzonego materiału aktowego i na jego podstawie trafnie uznał, że już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1998 r. Nie można było ponownie wszcząć postępowania w tej samej sprawie, albowiem decyzja wydana w takim postępowaniu byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania res iudicatae - powagi rzeczy osądzonej. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika, ustanowionego z urzędu, za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.