II SA/Kr 1492/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L. K. na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 28 września 2018 r. w przedmiocie przeznaczenia części nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy do oddania w dzierżawę w trybie przetargu ustnego, ograniczonego do właścicieli nieruchomości przyległych. skargę oddala. Uzasadnienie: Zarządzeniem nr [...] z dnia 28 września 2018 r., na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349, 1432), art. 13 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 121, 50, 650, 1000, 1089, 1496, 1669, 1693) oraz zarządzenia nr 1852/2007 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 września 2007 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność, współwłasność bądź będących w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej Kraków Prezydent Miasta Krakowa przeznaczył do oddania w dzierżawę na czas nieoznaczony w trybie przetargu ustnego, ograniczonego do właścicieli nieruchomości przyległych, część nieruchomości gruntowej będącej własnością Gminy Miejskiej Kraków, położonej przy ul. [...] w obr. [...], obj. księgą wieczystą nr [...], w obszarze o pow. 0,0164 ha działki nr [...] o pow. całkowitej 0,0328 ha, z przeznaczeniem do użytkowania na cel: utrzymanie zieleni na terenie stanowiącym podwórze, w tym utrzymanie muru granicznego (zieleń przydomową), wskazanym na załączniku graficznym, opisanym w wykazie będącym integralną częścią niniejszego zarządzenia; Na powyższe zarządzenie L. K., właściciel lokalu w budynku przy ul. [...], złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie. Podniósł, że wystawienie na przetarg podwórka ww. kamienicy jest działaniem godzącym w interesy mieszkańców tej gminnej posesji. Dodał, że od kilkuset lat budynek przy ul. [...] miał podwórko. Do 1973 roku budynek i podwórko stanowiły jedność. W 1973 r. Gmina Kraków dokonała podziału geodezyjnego tego terenu na dwie działki, na jednej znalazł się budynek, na drugiej kotłownia CO i śmietnik. Po wykupie na własność mieszkań przez sześć osób w budynku przy ul. [...], nieruchomością zarządza Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Udział Gminy w nieruchomości budynkowej wynosi 62,67 %, a w działce nr [...] o pow. 0.0164 ha 100 %. Tymczasem na wymienionej działce znajduje się kotłownia i śmietnik należące do Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżący podał, że w dniu 29 sierpnia 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa podjęła jednomyślnie decyzję o zawarciu umowy najmu lub dzierżawy całej działki; za taką decyzją głosował również przedstawiciel Zarządu Budynków Mieszkalnych. W dniu 31 sierpnia 2018 r. pismo informujące o podjęciu uchwały zostało wysłane do Wydziału Skarbu Urzędu Miasta Krakowa. Według skarżącego zarządzenie z dnia 28 września 2018 r. o ogłoszeniu przetargu jest sprzeczne z uchwałą z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad udzielania bonifikaty w związku z przenoszeniem własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległych nieruchomości gruntowych lub ich części, które wraz z dotychczas wydzielonymi działkami gruntu będą spełniać wymogi działki budowlanej. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi. Gmina przedstawiła następujący przebieg sprawy: Pismem z dnia 10 listopada 2015 r. Gmina Miejska Kraków wystąpiła do Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. z propozycją uregulowania przez poszczególnych właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...] tytułu prawnego do korzystania z podwórka znajdującego się na części działki nr [...] obr. [...] poprzez zawarcie umowy dzierżawy. W odpowiedzi na pismo Wspólnoty (z dnia 9 grudnia 2015 r.) dotyczące przedstawienia warunków dzierżawy lub wykupu ww. działki, w piśmie z dnia 17 marca 2016 r. Gmina wyjaśniła, że do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zainicjowanym skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., o sygn. akt I SA/Wa 2189/15 oddalającym skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia 1 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], działka ewidencyjna nr [...], jedn. ewid. [...]) nie mogą być podejmowane czynności mające na celu zbycie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku n [...] przy ul. [...] w K. w oparciu o art. 209 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym Gmina zaproponowała Wspólnocie zawarcie umowy dzierżawy obejmującej część działki nr [...], na której znajdują się urządzenia służące członkom Wspólnoty (trzepak, schody, kotłownia itp.), informując o konieczności przedłożenia wymaganych dokumentów, w tym uchwały Wspólnoty o wyrażeniu woli dzierżawy gruntu gminnego. W pismach z dnia 3 października 2017 r. oraz 28 lutego 2018 r. Gmina wzywała Wspólnotę do przedłożenia wymaganych dokumentów. Nadto (pismo z dnia 28 lutego 2018 r.) poinformowała, że uzyskała wszystkie wymagane opinie do kontynuowania postępowania w sprawę dzierżawy. W piśmie z dnia 7 maja 2018 r. Wspólnota poinformowała, że jest zainteresowana dzierżawą wyłącznie 65 m2 tej działki pod kotłownię, wiatę śmietnikową oraz dojście do tych urządzeń. W piśmie z dnia 13 lipca 2018 r. współwłaściciele nieruchomości przyległej, położonej przy [...] złożyli do Gminy wniosek o wydzierżawienie części działki nr [...], która znajduje się poza obszarem zagospodarowanym przez Wspólnotę pod kotłownię, wiatę śmietnikową oraz fragment podwórza. W piśmie z dnia 3 września 2018 r. Wspólnota poinformowała o podjęciu w dniu 29 sierpnia 2018 r. stosownej uchwały o woli dzierżawy części działki nr [...] o pow. 243 m2, poza obszarem już wydzierżawionym na rzecz współwłaścicieli nieruchomości położonej przy [...]. Mając na uwadze powyższe Gmina wyjaśniła, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawarcie umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Uprawnienie to Rada Miasta Krakowa zrealizowała w uchwale Nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej Kraków, w której wyrażono zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony m.in. w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej lub jej części, stanowiącej własność, oddanej w użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie wnioskodawcy. Wskazano, że do dnia złożenia wniosku przez współwłaścicieli nieruchomości położonej przy [...], w oparciu o ww. zapis uchwały Nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r., prowadzone było w trybie bezprzetargowym postępowanie na rzecz Wspólnoty. Wspólnota, jak wyżej wykazano, wyraziła wolę zawarcia umowy dzierżawy części działki nr [...] ale nie całości. W związku ze złożeniem wniosku o wydzierżawienie części działki także przez współwłaścicieli nieruchomości położonej przy Placu Wszystkich Świętych 10, zastosowanie ma wprost przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a Gmina zobowiązana jest do przeprowadzenia procedury przetargowej. Obszar, którego dotyczy skarżone Zarządzenie obejmuje część działki nr [...] o powierzchni 164 m2 porośniętą drzewami i krzewami. Wzdłuż granicy z działką nr [...] usytuowany jest mur graniczny. Celem dzierżawy jest utrzymanie zieleni na terenie stanowiącym podwórze, w tym utrzymanie muru granicznego (zieleń przydomowa). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami wykaz nieruchomości został podany do publicznej wiadomości na okres 21 dni, tj. w okresie od 3 października 2018 r. do 21 października 2018 r., poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń w budynkach Urzędu Miasta Krakowa przy [...] i przy ul. [...] oraz zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa. Informacja o zamieszczeniu wykazu została również ogłoszona w prasie lokalnej. Wyjaśniono, że z ww. postępowania prowadzonego w trybie przetargowym wyłączono część działki o pow. 79 m2 jako niezbędną do prawidłowego funkcjonowania budynku przy ul. [...], zagospodarowaną jako wejście do kotłowni oraz kotłownię, wiatę śmietnikową oraz fragment podwórza stanowiący dojście do kotłowni wiaty śmietnikowej i pas o szerokości ok. 1 m wzdłuż budynku przy ul. [...] wyłożony płytkami chodnikowymi. Dla zawarcia ze Wspólnotą umowy dzierżawny części działki nr [...] o pow. 79 m2 Prezydent Miasta Krakowa podpisał w dniu 11 października 2018 r. zarządzenie nr 2666/2018 w sprawie przeznaczenia ww. części nieruchomości w dzierżawę w trybie bezprzetargowym na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] z przeznaczeniem do użytkowania na cel: podwórze o pow. 36 m2, wejście do kotłowni oraz kotłownia (mieszkalny wraz z zabudowaniami i urządzeniami nieodzownymi do prawidłowego funkcjonowania obiektu mieszkalnego) o pow. 36 m2 oraz wiata śmietnikowa o pow. 7 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przedstawiony w odpowiedzi na skargę stan faktyczny sprawy znajduje potwierdzenie w dołączonych przez organ dokumentach i stanowi dostateczną podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (DZ.U. 2018/994), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może akt ten zaskarżyć do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należało zbadać legitymację skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Badanie to przeprowadzono w nawiązaniu do przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Tak w rozpoznawanej sprawie nie jest. L. K., choć jest członkiem Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i reprezentował tę Wspólnotę w postępowaniu zmierzającym do uregulowania stanu prawnego działki nr [...], to skargę wniósł we własnym imieniu, co zresztą podkreślił na rozprawie sądowej. Jednocześnie zaprezentował zarzuty, które nie są związane z jego indywidualną sytuacją prawną, jako członka Wspólnoty, lecz z sytuacją prawną całej Wspólnoty. Rozważana i procedowana w pierwszym etapie możliwość pominięcia przetargu dla całej działki [...] uzasadniana była przyczynami odnoszącymi się do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], a nie do osoby skarżącego. To Wspólnota wzywana była do dostarczenia stosownych dokumentów, to ona też w dniu 28 września 2018 r. podjęła uchwałę o woli przystąpienia do umowy dzierżawy. Także ostateczne odstąpienie od przetargu dotyczące części działki zajętej przez urządzenia Wspólnoty nastąpiło w celu zawarcia umowy dzierżawy ze Wspólnotą. Podstawą prawną zarządzenia o odstąpieniu od trybu przetargowego przewidzianego przepisem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2018/121) miał stanowić przepis § 12 ust. 2 pkt 5 Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r. Zgodnie z nim "można odstąpić od przetargu, jeżeli oddanie w dzierżawę następuje w celu oprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej lub jej części, stanowiącej własność, oddanej w użytkowanie wieczyste, dzierżawę, najem lub użytkowanie wnioskodawcy". Nietrudno dostrzec, że treść cytowanej normy niemal w zupełności zbieżna jest z treścią art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który reguluje warunki odstąpienia od przetargu w wypadku zbywania nieruchomości lub jej części ("jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeżeli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości"). W obu przypadkach będąca warunkiem odstąpienia od trybu przetargowego "poprawa zagospodarowania" odnosi się do nieruchomości przyległej, a więc do całego przedmiotu prawa, które w idealnych częściach może przysługiwać więcej niż jednej osobie. Warunku tego nie można natomiast odnosić do osoby dysponującej jedynie udziałem w tym prawie. Innymi słowy nieruchomość przeznaczana do zbycia lub dzierżawy w trybie bezprzetargowym nie ma poprawiać indywidualnej sytuacji współwłaściciela nieruchomości przyległej (będącego członkiem Wspólnoty), lecz ma poprawiać możliwość zagospodarowania nieruchomości należącej do wszystkich członków Wspólnoty. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. I OSK 619/17 wskazując m.in, że "rezultat w postaci poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej można osiągnąć wyłącznie wtedy, gdy zachodzi pełna tożsamość po stronie podmiotów, którym te prawa przysługują w odniesieniu do obu łączonych ze sobą nieruchomości". W powyższym kontekście stwierdzić należy, że pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a indywidualnymi prawami L. K. nie zachodzi żaden związek, a w szczególności taki, którego wynikiem miałoby być naruszenie interesu prawnego. Ta konstatacja oznacza, że w niniejszym postępowaniu zarzuty skargi nie mogą podlegać merytorycznemu badaniu. Dlatego tez skargę, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.