II SA/Ol 8/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania oddala skargę. Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy "[...]" uchwaliła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały w części, tj. § 4, § 5 pkt 1 w zakresie sformułowania "w terminie do 10-go każdego miesiąca po upływie miesiąca, w którym świadczono usługi" i § 6 załącznika do uchwały. Organ nadzoru podniósł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że wskazane w sentencji rozstrzygnięcia przepisy uchwały, podjęte zostały z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Organ nadzoru powołał się na postanowienia art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził, że § 4 załącznika do uchwały, w którym Rada określiła przesłanki całkowitego lub częściowego zwolnienia osoby zobowiązanej z odpłatności, nie wypełnia dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Nie wskazano bowiem odrębnie przesłanek częściowego oraz całkowitego zwolnienia z opłat, a zastosowana regulacja umożliwia przyznawanie przez organ zwolnień według własnego uznania, na podstawie wspólnych przesłanek. W ocenie Wojewody, postanowienia § 5 załącznika do uchwały, stwierdzające, iż opłaty pobierane są przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w terminie do 10-go dnia następnego miesiąca po upływie miesiąca, w którym świadczono usługi, również wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, gdyż Gmina nie jest właściwa do regulowania tej kwestii w akcie prawa miejscowego. Sprawy te są bowiem uregulowane w art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Organ nadzoru stwierdził również nieważność § 6 załącznika do uchwały. Zarzucił, że Rada nie miała kompetencji do wprowadzenia określonego w tym przepisie postanowienia o ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należności z tytułu odpłatności za świadczone usługi. Postanowienia te są modyfikacją art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W skardze, złożonej do tut. Sądu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 pkt 15, art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Rada wskazała, że określony w § 4 załącznika do uchwały katalog warunków uzyskania prawa do zwolnienia całkowitego lub częściowego z odpłatności ma charakter zamknięty. Dyspozycja art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej została prawidłowo wypełniona. W ocenie skarżącej, również określenie w uchwale terminu uregulowania należności za usługi opiekuńcze nie wykracza poza określenie trybu pobierania opłat, o którym mowa w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca nie zgodziła się również z tym, że postanowienie § 6 załącznika do uchwały jest uchwalone z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru powinien tu ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że zapis jest sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2188), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", na mocy którego rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl ust. 3 zd. 2 art. 98 - podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Gmina podjęła w dniu "[...]" uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela bowiem pogląd organu nadzoru, że uchwała Rady Gminy z dnia "[...]" narusza prawo postanowieniami § 4, § 5 pkt 1 w części objętej rozstrzygnięciem nadzorczym oraz § 6 załącznika do uchwały. Jest to jednocześnie istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakwestionowanej części. Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 20118 r. poz. 1508 z późn. zm.), zwanej dalej również "ustawą" - Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Określenie: "szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat" oznacza, że warunki te muszą być określone w sposób szczegółowy i jednoznaczny. Muszą być zatem, jako warunki szczegółowe, ustalone odrębnie dla zwolnienia całkowitego i częściowego. Tymczasem, w § 4 załącznika do uchwały, Rada stwierdziła, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy odpłatność za usługi stanowić będzie nadmierne obciążenie dla osoby korzystającej z usług, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej może zwolnić osobę zobowiązaną częściowo lub całkowicie z odpłatności z powodu: a) zwiększonych wydatków a zakup leków i leczenia; b) nadmiernego obciążenia wydatkami mieszkaniowymi, przekraczającymi 40% jej dochodu lub dochodu rodziny; c) zdarzenia losowego, które bezpośrednio dotknęło osobę zobowiązaną (np. pożar, powódź, huragan, wypadek, nagła choroba). Należy podzielić stanowisko Wojewody, że taki zapis nie wypełnia dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Nie pozwala on na jednoznaczne stwierdzenie, jakie są warunki częściowego, a jakie całkowitego zwolnienia od opłat. Ponadto, o zwolnieniu z opłat, częściowym lub całkowitym decyduje, na podstawie uchwały, a właściwie może zdecydować, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, co oznacza uznaniowość. Przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nakazuje zaś określić szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że nie można pozostawić uznaniowości innemu podmiotowi. Postanowienia § 4 takiego warunku więc nie spełniają, dając możliwości całkowicie uznaniowego zastosowania tych postanowień uchwały, ponadto dają taką możliwość innemu podmiotowi, na co nie pozwala art. 50 ust. 6 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że postanowienia § 4 uchwały nie naruszają przepisów prawa. Przepisy prawa w sposób istotny naruszają również zakwestionowane przez Wojewodę postanowienia § 5 pkt 1 załącznika do uchwały. Zgodnie z tym przepisem – opłaty za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze pobierane są przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w terminie do 10-go dnia następnego miesiąca po upływie miesiąca, w którym świadczono usługi i przekazywane na rachunek budżetu Gminy. Sąd nie podziela stanowiska Gminy, że określenie "w terminie do 10-go dnia następnego miesiąca po miesiącu, w którym świadczono usługi" nie wykracza poza określenie trybu pobierania opłat, o którym mowa w art. 50 ust. 6. W ocenie Sądu, określenie to w żadnym razie nie stanowi o trybie pobierania opłat, ale o terminie ich pobierania. Zgodnie zaś z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - wysokość należności, o których mowa w ust. 1 (tj. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń), podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Brak tym samym podstaw do ustalenia tych terminów w przedmiotowej uchwale. Należy również podzielić stanowisko Wojewody o niezgodności z prawem postanowień § 6 załącznika do uchwały zgodnie z którym – w przypadku nieuiszczenia odpłatności za świadczone usługi, należności tego typu podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienia art. 50 ust. 6 ustawy nie dają bowiem Radzie kompetencji do uchwalenia tego przepisu. Zgodnie zaś z art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten oznacza, że Gmina nie miała podstaw do uchwalenia § 6 uchwały, bowiem kwestie objęte tym przepisem zostały uregulowane ustawą. Tym samym, organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność tych postanowień. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę należało oddalić.