II SA/Wa 1735/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze W. M. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia Marszałka Województwa [...] oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie nadzorcze, którym - na podstawie art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 930 ze zm.) - stwierdzono nieważność § 1 ust. 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie wynagrodzenia Marszałka Województwa [...], zwanej dalej "Uchwałą". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano: - jako podstawę prawną podjęcia Uchwały wskazano art. 18 pkt 15 ustawy o samorządzie województwa, art. 10 ust. 2 i art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1260) oraz § 3 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936), zwanego dalej "rozporządzeniem o wynagrodzeniu", - zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, wynagrodzenie marszałka województwa ustala sejmik województwa, w drodze uchwały; w świetle art. 36 ust. 2 tej ustawy, marszałkowi - jako pracownikowi samorządowemu - przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa, jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne; wynagrodzenie marszałka obejmuje również dodatek specjalny (art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych); marszałkowi może zostać także przyznany dodatek funkcyjny (art. 36 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych); na wynagrodzenie marszałka składają się zatem świadczenia obligatoryjne (wynagrodzenie zasadnicze, tzw. dodatek stażowy oraz dodatek specjalny), określone w przepisach powołanej wyżej ustawy oraz w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, oraz świadczenia fakultatywne (dodatek funkcyjny) ich przyznanie - na podstawie przepisów ustawy - leży w kompetencji sejmiku województwa; ustawa o pracownikach samorządowych stanowi nadto w art. 37 ust. 3, że wynagrodzenie marszałka nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 373 ze zm.), - w związku z wejściem w życie rozporządzenia o wynagrodzeniu zmieniły się kwoty wynagrodzenia zasadniczego oraz - w efekcie - maksymalny poziom dodatku specjalnego do wynagrodzenia; załącznik nr 1 do rozporządzenia określa kwoty wynagrodzenia i maksymalne wysokości dodatku funkcyjnego marszałka województwa, z uwzględnieniem wielkości liczby mieszkańców województwa, obowiązujące do 30 czerwca 2018 r. (Tabela I A) i od 1 lipca 2018 r. (Tabela I B); od 1 lipca 2018 r. maksymalne wynagrodzenie marszałka winno być ukształtowane zgodnie ze stawkami wynikającymi z Tabeli I B załącznika Nr 1 do rozporządzenia; oznacza to, że maksymalna kwota wynagrodzenia zasadniczego, wraz dodatkami, uległa obniżeniu w stosunku do dotychczasowych kwot wynagrodzeń, - wysokość dodatku specjalnego, dla osób piastujących stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa, uregulowano w § 6 rozporządzenia o wynagrodzeniu; zgodnie z nim, dodatek przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a - w urzędach miasta [...], miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego; dodatek specjalny dla marszałka powinien być przyznany zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia, - w § 1 Uchwały ustalono wynagrodzenie miesięczne Marszałka Województwa w wysokości 12520 zł brutto; określono, że składnikami jego wynagrodzenia są: wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 5200 zł, dodatek funkcyjny – 2500 zł, dodatek specjalny - 40% kwoty łącznej wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na czas pełnienia funkcji (kwota 3080 zł), dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 20 % wynagrodzenia zasadniczego - 1040 zł - oraz dodatek specjalny w wysokości 700 zł, za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2018 r., - ustalenie - w § 1 ust. 2 Uchwały - okresowego dodatku specjalnego, w wysokości 700 zł, jest sprzeczne z przepisami prawa, - na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych pracownikowi samorządowemu, z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań, może zostać przyznany dodatek specjalny; w ust. 3 powołanego przepisu ustawodawca ustanowił dodatek specjalny dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz marszałków województwa; ustawodawca przewidział zatem dwie podstawy przyznania pracownikowi samorządowemu dodatku specjalnego; w ust. 3 cytowanego przepisu wyodrębniał podmiotowo grupę pracowników szczególnie obciążoną obowiązkami zawodowymi; dla nich dodatek specjalny jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia; dodatkowo - dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz marszałków województwa - w § 6 rozporządzenia o wynagrodzeniu uregulowano sposób naliczenia dodatku specjalnego; grupie tej zapewniono odpowiednio wysoki, relatywnie w stosunku do innych pracowników samorządowych, poziom ustalenia tego dodatku; Maksymalna wysokość dodatku specjalnego dla marszałka wynosi 40% kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, - uchwalenie dwóch dodatków specjalnych jest niezgodne z § 6 rozporządzenia o wynagrodzeniu; przewidziana bowiem w Uchwale kwota dodatku specjalnego, w wysokości 3080 zł (brutto), stanowi jego kwotę maksymalną, przy założeniu zastosowania wskazanej w Uchwale stawki wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego; jednocześnie sposób ustalenia w Uchwale wynagrodzenia stanowi obejście przepisów rozporządzenia o wynagrodzeniu; jego założonym przez prawodawcę celem było zmniejszenie wynagrodzeń danej grupie pracowników samorządowych, - działalność marszałka województwa przekracza, co do zasady, ramy czasowe, wyznaczone dla okresu, na jaki został przewidziany dodatek specjalny oraz nie odpowiada celowi jego przyznania, w rozumieniu art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych; jest nim zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu; stanowi to kolejny argument przeciwko możliwości jego przyznania marszałkowi na danej podstawie, - określenie akcesoryjnego dodatku specjalnego obok przyznawanego na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, rzutuje na błędne ustalenie kwoty całkowitego wynagrodzenia dla Marszałka Województwa i istotnie narusza powołany przepis oraz art. 36 ust. 2 i 5, art. 10 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz § 6 rozporządzenia o wynagrodzeniu, - dlatego organ nadzoru stwierdził nieważność Uchwały w stosownej części. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że: - przyznanie określonego w tym przepisie dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, zatrudnionych na podstawie wyboru - wójta (burmistrza, prezydenta), starosty oraz marszałka województwa, - przyznanie dodatku specjalnego od 1 lipca do 31 grudnia 2018 r. przekracza ramy czasowe, wyznaczone dla okresu, na jaki dodatek specjalny został przewidziany w tym przepisie, - przyznanie dodatku specjalnego z powodu zwiększenia obowiązków służbowych, polegających na objęciu przewodnictwa Konwentu Marszałków RP, nie odpowiada celowi jego przyznania, określonego w tym przepisie, - art. 36 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez błędną ich wykładnię; w konsekwencji przyjęto, jakoby marszałkowi, jako pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu na podstawie wyboru, przysługiwał wyłącznie jeden dodatek specjalny, określony w ust. 3 tego przepisu; tym samym nie mógłby mu zostać przyznany dodatek, określony w ust. 5 tego artykułu - z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków, - § 6 rozporządzenia o wynagrodzeniu, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten zakreśla górną granicę wysokości zarówno dodatku specjalnego obligatoryjnego, jak i fakultatywnego, określonych kolejno w art. 36 ust 3 i 5 ustawy o pracownikach samorządowych; tymczasem przepis ten reguluje wyłącznie wysokość dodatku specjalnego obligatoryjnego, określonego w art. 36 ust 3. Uzasadniając skargę, rozwinięto sformułowane w niej zarzuty przez szerszą argumentację oraz wskazano, że pogląd o możliwości przyznawania łącznie dodatku specjalnego obligatoryjnego oraz fakultatywnego, jest prezentowany w doktrynie. Wskazano, że - przy rozumowaniu a contrario, skoro z treści ust. 6 w art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych wynika jednoznacznie brak możliwości przyznawania określonych świadczeń m.in. marszałkowi województwa (przez odesłanie wyłączono taką możliwość) - racjonalny prawodawca, o ile miałby taką samą intencję w kwestii dodatku specjalnego, sformułowałby ust. 5 analogicznie do konstrukcji, zastosowanej w ust. 6. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy (k. 31) pełnomocnik Strony skarżącej wywodzi, że - w świetle zawartego w ustawie upoważnienia - Rada Ministrów nie była uprawniona do określania w rozporządzeniu maksymalnej wysokości wynagradzania. W tej sprawie Rada Miasta [...] złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego. . Sąd zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt nie narusza prawa. Trafnie organ nadzoru skonstatował wystąpienie przesłanki dla stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie przyznania Marszałkowi dodatku specjalnego w wysokości 700 zł na miesiąc. W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano wszystkie istotne uwarunkowania prawne, w tym treść stosownych regulacji, oraz okoliczności faktyczne sprawy. Z uwagi na uprzednie, szczegółowe zreferowanie stanowiska organu, ponowne przytaczanie jego argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną, z drobnym – sformułowanym dalej - zastrzeżeniem. Odnosząc się do argumentacji skargi należy dodać jedynie, co następuje. Spór sprowadza się, do kwestii właściwego rozumienia przepisów art. 36 ust. 3 i 5 ustawy o pracownikach samorządowych – czy dopuszczalne jest – jak wywodzi Strona skarżąca – przyznanie kumulatywne dodatku specjalnego jednej osobie w myśl obu wskazanych regulacji. Trzeba wobec tego wskazać, co następuje. Z woli prawodawcy ustanowiono zasadę, aby określonej grupie pracowników samorządowych, wskazanej enumeratywnie w art. 36 ust. 3, zwanym dalej "pracownikami funkcyjnymi", obligatoryjnie przyznawano element wynagrodzenia, określany mianem dodatku specjalnego. Z kolei, w myśl art. 37 ust. 1 pkt 6, upoważniono Radę Ministrów do określenia wysokości tego składnika wynagrodzenia. Wobec treści § 6 rozporządzenia o wynagrodzeniu, dany dodatek nie może wynosić mniej niż 20% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego zaś przekraczać 40%, z pewnymi - nieznajdującymi w danej sprawie zastosowania – wyjątkami, gdzie ustalono wyższy próg maksymalny. W tak zarysowanym stanie prawnym oczywiste są dwie reguły: - każda osoba funkcyjna musi otrzymywać dodatek, - jego rozpiętość ma być określona przez pracodawcę - uczyniono to w rozporządzeniu o wynagrodzeniu. Ustawa o pracownikach samorządowych nie wskazuje wprost, jakimi kryteriami należy się kierować określając wysokość, przewidzianego w art. 36 ust. 3 dodatku dla osób funkcyjnych w granicach dopuszczonych widełek. Skoro ma on jednak w danym zakresie charakter uznaniowy, odpowiednią wskazówką, co do tego może być treść art. 36 ust. 5, gdzie wskazano w odniesieniu do jakich przesłanek przyznawany jest w ogóle dany dodatek dla innych pracowników samorządowych, wbrew wywodom organu nadzoru – charakter tego składnika wynagrodzenia ma zbliżony charakter do przewidzianego w ust. 3. Chodzi więc o okresowe zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Skoro – z woli prawodawcy - dla osób funkcyjnych dodatek ma być przyznawana obligatoryjnie, należy stąd wnosić, że uznano je za zawsze pozostające w gotowości bądź wykonujące dodatkowe obowiązki lub zadania, wykraczające poza typowe, powtarzalne. Przyznanie danego dodatku jest więc zasadne zawsze, wobec specyfiki danej pracy. Wysokość natomiast przyznanego dodatku – w dopuszczonych przez prawodawcę granicach - powinna być uzależniona od specyfiki danego stanowiska w kontekście uwarunkowań w danym regionie czy czasie - zakresu specyficznych zadań realizowanych w danej kadencji czy jej części. Wysokość przyznanego obligatoryjnego dodatku może także ulegać zmianie, lecz w granicach określonych przez prawodawcę. Jednoznacznie wyrażona wola prawodawcy, aby określić normatywnie wysokość dodatku specjalnego, przyznawanego osobom funkcyjnym, przy zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej, wykluczają takie rozumienie wskazanych regulacji, że oprócz dodatku specjalnego, przyznawanego obligatoryjnie może być także - tym samym osobom - przyznawane osobne wynagrodzenie określane tym samym mianem, którego wysokość pozostawiono by całkowicie do uznania przyznającemu je organowi. Taki charakter ma natomiast dodatkowe wynagrodzenie, wskazane w art. 36 ust. 5 ustawy. Zasadne są wywody Strony skarżącej, że - przy zastosowaniu jednej z prostych zasad wykładni językowo-logicznej, przy rozumowaniu a contrario – można by uznać - przy prostym zestawieniu brzmienia ust. 5 i 6 w art. 36 - jakoby wolą prawodawcy było przyznawanie dodatku specjalnego wszystkim pracownikom samorządowym. W ust. 5 nie zastosowano bowiem wyliczenia enumeratywnego przez odesłanie, jak w ust. 6. Trzeba mieć jednak przy tym na względzie, że ust. 6 dotyczy przyznania nagrody i jest to dodatkowe wynagrodzenie, co do którego stosownych zasad w ogóle nie określono wcześniej. Zasadnie więc regulacja ta - skoro z woli pracodawcy nie miała dotyczyć wszystkich pracowników samorządowych - musiała być bardziej szczegółowa. Konieczności takiej nie było natomiast w przypadku opisu reguł przyznania dodatku specjalnego. Możliwe jest bowiem zestawienie wyrażonej w ust. 5 zasady ogólnej z regułą z ust. 3. Wskazano tam konkretne zasady przyznawania danego składnika wynagrodzenia (o tej samej nazwie własnej), gdy chodzi o pewną grupę pracowników samorządowych - funkcyjnych. Przy odwołaniu się do prostych reguł wykładni, uprawniony jest w tej sytuacji wniosek, że ust. 3, w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 6 ustawy o pracownikach samorządowych, stanowi klasyczny lex specialis, wobec reguły ogólnej, wyrażonej w ust. 5 tego samego artykułu. Uwagi powyższe uzasadniają wniosek, że reguły przyznawania dodatku specjalnego osobom funkcyjnym reguluje wyczerpująco ust. 3 w art. 36, przy uwzględnieniu także treści art. 37 ust. 1 pkt 6 oraz stosownych przepisów wykonawczych. Sąd nie podziela w takiej sytuacji odmiennych poglądów wyrażanych w doktrynie - jakoby możliwe było kumulatywne przyznawanie dodatku specjalnego w myśl ust. 3 i 5 w art. 36. Uważa natomiast za trafne stanowisko, wyrażone w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 grudnia 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 735/18 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Bez znaczenia jest w tej sytuacji, czy - w przypadku danego Marszałka Województwa - zachodziły szczególne przesłanki przyznania mu dodatku specjalnego, wobec pełnienia przezeń dodatkowych obowiązków, w rozumieniu art. 36 ust. 5 (przewodniczący Konwentu Marszałków Województwa) i czy okres przyznania dodatku pozostawał w związku z ich pełnieniem (6 miesięcy). Dany przepis nie znajdował bowiem w ogóle w sprawie zastosowania. Dana osoba była bowiem pracownikiem funkcyjnym a pracodawca dopuścił w takim przypadku przyznawanie obligatoryjnego dodatku specjalnego w określonych widełkach - do 40% podstawy. Ustalający wynagrodzenie organ nie był przy tym zobowiązany ustalać danego dodatku specjalnego w wysokości maksymalnej bezterminowo.. Zrobił tak natomiast w danym przypadku (tak: § 1 ust. 1 pkt 3 Uchwały). Gdyby tego nie uczynił, przypadek podjęcia szczególnych obowiązków mógł uzasadnić podwyższenie dodatku specjalnego, lecz tylko do wysokości maksymalnej - 40% podstawy. Skoro - z woli organu ustalającego wynagrodzenie - ustalono stały dodatek w wysokości maksymalnej, podejmowanie dodatkowych czynności nie mogło być już - z woli prawodawcy - gratyfikowane dalszym zwiększeniem wynagrodzenia w formie dodatku specjalnego. Nie ma znaczenia w sprawie podniesiona na rozprawie kwestia zastrzeżeń, co do zgodności z regułami konstytucyjnymi, ustalenia w akcie wykonawczym maksymalnych wysokości wynagrodzenia. W danej sprawie jest bowiem kluczowa wyłącznie możliwość określenia w tym akcie wyrażonych procentowo "widełek" przyznawanego obligatoryjnie dodatku specjalnego, dla osób funkcyjnych. Nie ma też znaczenia w sprawie, że prawodawca określił w ustawie o pracownikach samorządowych maksymalną kwotę wynagrodzenia (art. 37 ust. 2). Przedmiotem uzasadnionego zarzutu ze strony organu nadzoru nie było bowiem przekroczenie tej kwoty wynagradzania, lecz reguł przyznawania samego dodatku specjalnego dla osób funkcyjnych, do których zalicza się także marszałek województwa. Sąd nie dostrzegł także z urzędu w zaskarżonym akcie wad, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), jak w sentencji wyroku.