I OSK 1239/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 871/18 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [..] października 2018 r. nr Rep. [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 871/18 oddalił skargę J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [..] października 2018 r., nr Rep. [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: J.P. wnioskiem z dnia 15 czerwca 2018 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Ostródzie o udostępnienie pełnej kopii dziennika/rejestru korespondencji przychodzącej od dnia 1 stycznia do dnia 15 czerwca 2018 r., domagając się przesłania danych na wskazany adres e-mail. Burmistrz Miasta Ostróda decyzją z dnia [..] czerwca 2018 r. odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, stwierdzając, że rejestr korespondencji zawiera dane osobowe oraz informacje, których udostępnienie stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i podlega ograniczeniu, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [..] lipca 2018 r. uchyliło powyższą decyzję, wskazując, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji po dokonaniu niezbędnej anonimizacji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ uznał, że anonimizacja danych wymaga szeregu czynności, co przemawia za uznaniem żądania wniosku za dotyczące informacji przetworzonej. Po bezskutecznym wezwaniu skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, organ I instancji decyzją z dnia [..] września 2018 r., nr [..] odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej korespondencji kierowanej przez przedsiębiorców oraz osoby fizyczne. Organ wyjaśnił, że rejestr liczy 7332 pozycje, przygotowanie dokumentu według żądania wniosku wiązałoby się z dokonaniem czynności technicznych, ale i intelektualnych, byłoby także czasochłonne. W dniu 28 września 2018 r. organ przesłał skarżącemu informację o korespondencji kierowanej przez instytucje publiczne. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [..] października 2018 r., nr Rep. [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że w części dotyczącej korespondencji przychodzącej od przedsiębiorców i osób fizycznych żądanie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J.P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając błędne przyjęcie, że informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i wskazując na ograniczenia w uprawnieniu do żądania informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zgodził się z organem, że pracochłonność realizacji wniosku przemawia za uznaniem, że objęta wnioskiem informacja ma charakter przetworzony, chociaż może składać się z sumy informacji prostych. W ocenie Sądu, organ wykazał, że nakład pracy i czasu związany z realizacją wniosku, zaburzyłby pracę organu. W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości, że rejestr zawiera dane podlegające ochronie, na mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Realizacja wniosku oznaczałaby konieczność analizy każdej pozycji rejestru, co wymagałoby uwagi i wiedzy, jakie dane należy zanonimizować. Sąd ocenił, że zasadnie organ przyjął, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną a skarżący w ogóle nie odpowiedział na wezwanie organu ani nie wyjaśnił czemu miałyby służyć żądane informacje. W ocenie Sądu nie sposób dostrzec oczywistości co do istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa do informacji, które nadto nie spełnia wymogu konieczności; - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że informacje w rejestrze korespondencji przychodzącej są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, bez konieczności wykazywania przy tym jakichkolwiek warunków składających się na tę tajemnicę, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej; - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż ze względu na ilość danych anonimizacja rejestru korespondencji przychodzącej będzie wymagała przetworzenia informacji; 2) przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego dokonaną przez organ oraz uznanie, że przedstawione przezeń uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiada wymogom kodeksowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wskazano na naruszenie przepisów k.p.a. poprzez uznanie za prawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz uznanie, że przedstawione uzasadnienie odpowiada wymogom przewidzianym w k.p.a. Zarzut ten nie mógł być skuteczny wobec rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, jakie zapadło w sprawie. Przypomnieć bowiem należy, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, warunkiem skuteczności takiego zarzutu jest wykazanie, że uchybienie przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zawiera wskazania, w jaki sposób uchybienie to mogło wpłynąć i wpłynęło na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. treść zaskarżonego wyroku. Co więcej zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany jako zarzut naruszenia – tylko i wyłącznie - przepisów k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej jest ocena prawidłowości kontroli dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny, a wobec tego zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienie przepisom postępowania musi odnosić się, chociaż pośrednio do czynności bądź zaniechań sądu administracyjnego w toku rozpoznania sprawy. W treści skargi kasacyjnej ani w zarzutach ani w jej uzasadnieniu nie tylko nie powiązano zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z jakimikolwiek przepisami procedury sądowoadministracyjnej, ale także nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji dającej podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny próby rekonstrukcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Należy podkreślić, że w zakresie naruszeń przepisów k.p.a. uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jakiegokolwiek wywodu na poparcie tego zarzutu. Wszystkie te okoliczności czyniły zarzut naruszenia przepisów postępowania nieskutecznym. Nieskuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania skutkuje z kolei przyjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny stanu faktycznego ustalonego i zaakceptowanego przez Sąd I instancji za niezakwestionowany. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie mógł być skuteczny zarzut błędnego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji polegającego na nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa do informacji. Błędne zastosowanie przepisów prawa oznacza błąd w subsumcji, czyli niewłaściwe odniesienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego do treści normy prawnej podlegającej stosowaniu. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, ani wykładni przepisów Konstytucji, których błędne zastosowanie zarzucono, co oznacza, że poczynione przez Sąd I instancji ustalenia w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa stanowią punkt odniesienia w procesie sądowej kontroli instancyjnej poprawności zastosowania prawa. Mając to na uwadze należy przypomnieć, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej jest skonkretyzowane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) – dalej: u.d.i.p., w której, w zgodzie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, unormowano podstawy ograniczenia tego prawa. Sąd I instancji stwierdził, że dostęp do informacji publicznej nie jest bezwzględny, a z tej przyczyny także przetworzenie informacji, bez wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, może stanowić barierę w uzyskaniu informacji publicznej. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd ocenił postępowanie organu mając na względzie przyjęte rozumienie informacji publicznej przetworzonej oraz ustawowe ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, wskazując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w tym uznając, że realizacja wniosku oznaczałaby analizę każdej pozycji obszernego rejestru pod kątem wykluczenia danych podlegających anonimizacji, z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd uznał, że usunięciu podlegają dane identyfikujące wprost podmiot, ale rozważenia wymaga także przykładowo przedmiot sprawy, w jakiej wnoszone było pismo, co z kolei uzasadnia stanowisko organu o konieczności skrupulatnego wydzielenia informacji podlegających udostępnieniu. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że doszło błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, które nadto nie spełnia wymogu konieczności, skoro w skardze kasacyjnej jednocześnie nie podważono wykładni art. 61 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie mogły odnieść skutku również pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tym razem przez jego błędną wykładnię. Błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 419) strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu, że "informacje w rejestrze korespondencji przychodzącej są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, bez konieczności wykazywania przy tym jakichkolwiek warunków składających się na tę tajemnicę, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej", a błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w przyjęciu, że "ze względu na ilość danych anonimizacja rejestru korespondencji przychodzącej będzie wymagała przetworzenia informacji". Zarówno z treści zarzutów skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia, w którym po przytoczeniu treści przepisów i zawartych w nich przesłanek napisano, że "w związku z wąskim zakresem zawnioskowanych informacji trudno sobie wyobrazić, aby spełniały one powyżej wskazane przesłanki" oraz stwierdzono, że "zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie przygotowanie odpowiedzi na wniosek z pewnością nie jest tak czasochłonne, aby stanowiło o przetworzeniu informacji publicznej" wynika, że strona skarżąca kasacyjnie w ramach obydwu powyższych zarzutów odnosi się do stanu faktycznego, który w jej przekonaniu został wadliwie zakwalifikowany z punktu widzenia treści norm prawnych zakodowanych we wskazanych wyżej przepisach. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje także, że w ocenie skarżącego kasacyjnie ani Sąd I instancji ani organ nie zbadał, czy zachodzą przesłanki do zanonimizowania wszystkich danych z rejestru, których dotyczył wniosek złożony w tej konkretnej sprawie. Nie zakwestionowano natomiast przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia norm odkodowanych z powyższych przepisów, co jest istotą zarzutu błędnej wykładni. Z tego względu zarzut błędnej wykładni tych przepisów okazał się nieskuteczny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.