I GSK 881/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 886/18 w sprawie ze skargi Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. 2379 (dwa tysiące trzysta siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 886/18 oddalił skargę Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] października 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] lipca 2018 r. Starosta Zwoleński określił wysokość dotacji do zwrotu przez Zakład Doskonalenia Zawodowego (dalej: ZDZ), prowadzący Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Z., przyznanej na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej pobranej w nadmiernej wysokości, w łącznej kwocie 31.918,92 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od 28 stycznia 2018 r., tj. począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: "u.f.p."). Jednocześnie Starosta nakazał dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy Powiatu Zwoleńskiego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w związku ze zmianą ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wprowadzoną ustawą z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz.1985) - która w zakresie zasad obliczania dotacji zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2017 r. – jednostki samorządu zobowiązane zostały do zmian uchwał w sprawie trybu i rozliczania dotacji. Na podstawie art. 90 ust. 1a, 2a, 3, 3 a i 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) Rada Powiatu w Z. uchwaliła uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych o uprawnieniach publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2017 r. poz. 1149). Nowelizacja ustawy o systemie oświaty z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010) od 1 stycznia 2017 r. uregulowała zasady udzielania dotacji obliczonej w oparciu o subwencję na początku roku, gdy nie są jeszcze znane kwoty subwencji na dany rok. Organ I instancji wskazał, że pierwszej aktualizacji wysokości dotacji w 2017 r. dokonano w miesiącu marcu 2017 r., natomiast w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Zwoleńskiego (w zakładce Informacje urzędu - Informacje o wysokości podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczbie uczniów na terenie powiatu zwoleńskiego) w dniu 13 lutego 2017 r. ogłoszono podstawową kwotę dotacji. Powiat Zwoleński jako organ prowadzący tylko jedną szkołę danego typu i rodzaju, tj. liceum ogólnokształcące dla dorosłych w trybie zaocznym wchodzącą w skład Zespołu Szkół Rolniczo-Technicznych w Z., dla potrzeb wyliczenia podstawowej kwoty dotacji przyjął kwotę wydatków bieżących Zespołu Szkół. Starosta wskazał, że na podstawie wydatków bieżących poniesionych w Zespole Szkół na jednego ucznia na koniec lutego 2017 r. oraz wszystkich uczniów (szkół dziennych i zaocznych) Zespołu Szkół wyliczono kwotę w wysokości 258,72 zł miesięcznie na jednego ucznia. Następnie Starosta podniósł, że w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Zwoleńskiego (w zakładce Informacje urzędu - Informacje o wysokości podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczbie uczniów na terenie powiatu zwoleńskiego) w dniu 30 listopada 2017 r. ogłoszono drugą "październikową" aktualizację podstawowej kwoty dotacji. Kwota wyniosła 145,19 zł. Ustalono ją w oparciu o plan dochodów i wydatków na 30 września 2017 r. oraz zaktualizowanej statystycznej liczbie uczniów: 2/3 stanu na 30 września 2016 r. oraz 1/3 stanu na 30 września 2017 r. Kwota ta obowiązywała od 1 listopada 2017 r. Starosta wskazał, że faktycznym powodem obniżenia podstawowej kwoty dotacji było potraktowanie słuchaczy LO dla dorosłych w trybie zaocznym na równi z uczniami szkoły dziennej, którzy 5 dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Spowodowało to znaczne zawyżenie wydatków bieżących na słuchacza szkoły zaocznej w miesiącu lutym 2017 r. Organ I instancji zauważył, że przy obliczaniu dotacji dla szkoły danego typu i rodzaju trzeba się odnieść do wag określonych w załączniku do rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej w danym roku dla jednostki samorządu terytorialnego. Wagi wyrażają w postaci arytmetycznej ocenę kosztów dostarczenia grupom uczniów potrzebnego im wykształcenia. Na podstawie danych z Metryczki subwencji oświatowej 2018 dla Powiatu Zwoleńskiego wyliczenie wygląda następująco: - kategoria uczniów Sh - uczniowie niepublicznych LO pomnożona przez wagę bazową 0,1 oraz przez finansowy standard A (5409,1141 zł) oraz wskaźnik korygujący Di (0,9955473690) wyniosła 44,88 zł miesięcznie na jednego ucznia; - kategoria uczniów P9 - uczniowie szkół ponadgimnazjalnych - pomnożona przez wagę bazową 0,082 oraz przez finansowy standard A (5409,1141 zł) oraz wskaźnik korygujący Di (0,9955473690) wyniosła 36,80 zł miesięcznie na jednego ucznia. Obliczenie - suma wag pomnożona przez standard A pomnożona przez Di = wyniosła 81,68 zł miesięcznie na jednego ucznia w roku 2018 r. Wysokość dotacji w 2018 r. która wynosi 81,68 zł na ucznia, jest kwotą porównywalną do 2017 r. której wysokość po przeliczeniu wyniosła 72,60 zł. Następnie organ I instancji wskazał, że 12 stycznia 2018 r. uznano jako dzień stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości (data odebrania przez ZDZ informacji Starosty o wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości). Pomimo wezwania do dnia wydania niniejszej decyzji zwrot dotacji wraz z odsetkami nie wpłynął na rachunek bankowy Powiatu Zwoleńskiego, nie został więc zachowany termin 15 dniowy od stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości do zwrotu tejże dotacji. Termin ten upłynął 27 stycznia 2018 r. Odsetki nalicza się od 28 stycznia 2018 r. W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji, wypełnione zostały przesłanki zobowiązujące do wydania decyzji w sprawie zwrotu dotacji. Decyzją z [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ podkreślił, że decyzją z [...] czerwca 2018 r. uchylił decyzję Starosty z [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu koniecznym było właściwe uzasadnienie podstaw faktycznych i prawnych decyzji, w tym wskazanie całego procesu wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, ze szczegółowym odniesieniem każdego kolejnego etapu obliczenia do konkretnej podstawy prawnej i wyjaśnieniem dlaczego ta akurat podstawa prawna ma zastosowanie przy dokonywaniu każdego kolejnego etapu obliczenia. SKO wyjaśniło, że pismem z [...] listopada 2017 r. Starosta poinformował skarżącego, że na podstawie art. 89c ust. 2 ustawy o systemie oświaty w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, kwota ta wynosi 145,19 zł miesięcznie. Ponadto zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Powiatu w Z. kwota należna wynosi 72,60 zł (50% podstawowej kwoty dotacji). Roczna kwota dotacji wg nowych stawek to 67.300,20 zł, co wynika z przemnożenia liczby uczniów i kwoty należnej dotacji, przy czym liczba uczniów w miesiącach styczeń-październik to 767, natomiast w miesiącach listopad-grudzień 160. Ponadto w ww. piśmie wskazano, że w miesiącach styczeń-październik przekazano dotację w wysokości 99.219,12 zł, tym samym kwota do zwrotu wynosi 31.918,92 zł. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji miał prawo dokonać tzw. październikowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, a wyliczenie tejże aktualizacji zostało przedstawione w sposób, który został właściwie uzasadniony. Podstawową wadą uprzednio uchylonej decyzji organu I instancji był zaś właśnie brak przedstawienia sposobu, w który organ doszedł do wyliczenia aktualizacji, jednakże decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie jest już tą wadą obarczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Zakładu doskonalenia Zawodowego w K. na ww. decyzję wskazał, że spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy zgodne z prawem jest orzeczenie przez organy w przedmiocie zwrotu dotacji przez ZDZ, prowadzący Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Z., przyznanej na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej pobranej w nadmiernej wysokości, w łącznej kwocie 31.918,92 zł wraz z odsetkami. Poza sporem w niniejszej sprawie jest natomiast to, że nie dokonano tzw. marcowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Z kolei 30 listopada 2017 r. ogłoszono tzw. październikową aktualizację podstawowej kwoty dotacji. W wyniku tej aktualizacji obliczono podstawową kwotę dotacji w wysokości 145,19 zł. Kwota ta stanowiła miesięczną kwotę wydatków ogółem za okres styczeń-wrzesień 2017 r. na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, które funkcjonuje w Zespole Szkół Rolniczo-Technicznych w Z. Jak wykazały bowiem organy orzekające faktyczną przyczyną dokonania takiej zmiany podstawowej kwoty dotacji było to, że słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przy wyliczaniu w lutym 2017 r. podstawowej kwoty dotacji potraktowano na równi z uczniami szkoły średniej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Tym samym znacznie zawyżono pierwotnie wydatki bieżące na słuchacza szkoły zaocznej. Koszty bowiem obciążeń finansowych szkoły zaocznej kształtują się na znacznie niższym poziomie, gdyż zajęcia odbywają się kilka dni w miesiącu, co powoduje obniżenie wydatków bieżących. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że Starosta miał prawo dokonać zmian w wysokości podstawowej kwoty dotacji, nawet jeżeli doprowadziło to do znacznego obniżenia podstawowej kwoty dotacji. Podstawą prawną do przeprowadzenia takiej operacji były obowiązujące od 1 stycznia 2017 r. przepisy ustawy o systemie oświaty wprowadzające obowiązek dokonywania stosownych aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Powyższe organ I instancji potwierdził dokonaniem stosownych, matematycznych wyliczeń, których przeprowadzenie uzasadnił fakt, że w pierwotnie ustalonej podstawowej kwoty dotacji przyjęto nieprawidłowe założenia. Jak wskazano powyżej przy wyliczeniu podstawowej kwoty dotacji (ogłoszonej 13 lutego 2017 r. w wysokości 258,72 zł) słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w trybie zaocznym potraktowano na równi z uczniami szkoły dziennej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Spowodowało to znaczne zawyżenie wydatków bieżących na słuchacza szkoły zaocznej w miesiącu lutym 2017 r. Dlatego też w wyniku dokonanej aktualizacji, po ponownym wyliczeniu, kwotę rocznej dotacji należnej skarżącemu ustalono w wysokości 67.300,20 zł. W związku z tym wypełnione zostały przesłanki zobowiązujące do wydania zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu dotacji w kwocie 31.918,92 zł, stanowiącą różnicę między przekazaną w miesiącach styczeń-październik kwotą 99.219,12 zł, a wskazaną powyżej kwotą 67.300,20 zł. Brak dokonania przez Starostę tzw. marcowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, nie oznacza, że organ I instancji nie miał prawa dokonać tzw. październikowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Przedmiotowa dotacja ma bowiem roczny charakter. Z powodu zaś braku dokonania przez Starostę pierwszej z ww. aktualizacji, skarżący może ewentualnie dochodzić stosownych roszczeń regresowych z tytułu poniesienia z tego powodu szkody, ale przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym, który bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z dnia 25.10.2018r. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107; dalej "pusa") w zw. z art. 7, 7a, 9, 13, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. z 03.10.2018 r. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: "kpa"), poprzez zaniechanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w ramach zaoferowanych Sądowi przez stronę skarżącą zarzutów; b) art. 151 ppsa przez oddalenie skargi pomimo istnienia oczywistych podstaw do jej uwzględnienia ze względu na naruszenie przez organ Starostę Zwoleńskiego norm postępowania administracji publicznej weryfikacyjnego przewidzianych w przepisach ustawy o systemie oświaty i w konsekwencji naruszenie: - art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3, 5 i 6 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. z 13.10.2017 r. Dz. U. 2017 r. poz. 2077; dalej "ufp"); - art. 78 c ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; c) art. 141 § 4 ppsa, przez to, że uzasadnienie nie zwiera żadnych rozważań Sądu dotyczących skutków prawnych nieprzestrzegania przepisów art. 78c ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a także nie dotyka w ogóle kwestii zasady obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (art. 78 c ust. 6 ustawy o systemie oświaty); II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3, 5, 6 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp, przez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów, b) art. 78c ust 3 ustawy o systemie oświaty i art. 78c ust. 6 tej ustawy, które w sposób niebudzący wątpliwości określają zakres i terminy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, a przede wszystkim przepis art. 78c ust. 6 ustawy o systemie oświaty określający zasadę obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji na pierwszy dzień miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, przez błędną ich wykładnię polegającą na potraktowaniu tych przepisów jako mających charakter uznaniowy bez żadnej ku temu podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie NSA nie stwierdził. Skarżąca w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a i ten zarzut jako najdalej idący należało ocenić w pierwszej kolejności. Wskazany przepis określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r., II FSK 745/11), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Rację ma skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych rozważań dotyczących skutków prawnych nieprzestrzegania przepisów art. 78 c ust.3 ustawy o systemie oświaty a także nie dotyka kwestii zasady obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (art. 78 c ust.6 ustawy o systemie oświaty). Stwierdzenie Sądu I instancji, że Starosta miał prawo dokonać zmian w wysokości podstawowej kwoty dotacji nawet jeżeli doprowadziło to do znacznego obniżenia podstawowej kwoty dotacji bez wyjaśnienia z jakiego powodu WSA uznał , iż na gruncie art. 78 b ust.1-9 i art. 79 a ust.1 ww ustawy dopuszczalne było obowiązywanie wstecz zaktualizowanej w październiku 2017 r. kwoty dotacji nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania prowadzącego do wzmiankowanej konkluzji. Tak sporządzone uzasadnienie nie pozwala poznać, jakie były przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, nie umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA nie uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający wymogi określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie, w szczególności zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 2379 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie będącego radcą prawnym oraz wpis od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).