V SA/Wa 1469/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... kwietnia 2018 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. w W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., dokonującej wstępnego uznania [...] dla grupy produktów "warzywa" oraz zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania pozytywnie zaopiniowany przez Zastępcę Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] grudnia 2011 r. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] grudnia 2011 r. G. w W złożyła do Marszałka Województwa [...] wniosek z dnia 13 grudnia 2011 r. o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. We wniosku wskazano nazwę podmiotu wnioskującego, jego siedzibę, osoby upoważnione do reprezentowania oraz nazwę grup produktów, ze względu na które podmiot wnioskuje o wstępne uznanie (tj. grupa produktów "warzywa"), jak i wskazano, że liczba członków grupy wynosi 5, zaś łączna wartość produktów wytworzonych przez członków grupy i sprzedanych w wybranym 12-miesięcznym okresie referencyjnym (we wniosku nie wskazano tego okresu) wynosi [...] zł. Do wniosku dołączono: kserokopię odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego wnioskodawcy - stan na dzień [...] grudnia 2011 r.; kserokopię wypisu aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2011 r. Repertorium A Nr [...] z 2011 r. stanowiącego umowę Spółki; kserokopię planu dochodzenia do uznania na lata od 01.01.2012 r. do 31.12.2016 r. z dnia 30 listopada 2011 r.; dowód uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji; oświadczenie Spółki z dnia 13 grudnia 2011 r., w którym Spółka zobowiązała się, że ponad połowa przychodów ze sprzedaży produktów należących do grupy produktów "warzywa", ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie, będzie pochodziła ze sprzedaży tych produktów wytworzonych przez producentów zrzeszonych w grupie w każdym roku realizacji planu dochodzenia do uznania; oświadczenia 5 producentów Spółki o braku przynależności do innej wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw, założonej dla tej samej grupy produktów; oświadczenia 5 producentów Spółki z dnia 13 grudnia 2011 r. o łącznej wartości produktów wyprodukowanych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw; oświadczenia 5 producentów Spółki, w których wyrażono zgodę na przetwarzanie danych osobowych. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia do planu dochodzenia do uznania Strony, wydana w dniu [...] grudnia 2011 r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, bez daty wpływu do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] W dniu [...] grudnia 2011 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję znak: [...], którą dokonał wstępnego uznania spółki G. w W. dla grupy produktów "warzywa" i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego w latach 2012 - 2016. W uzasadnieniu decyzji Marszałek Województwa [...] uznał, że wniosek Strony o wydanie decyzji stwierdzającej spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868) był kompletny, a jej plan dochodzenia do uznania na lata 2012-2016 został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Po pozytywnej weryfikacji wniosku przez właściwe służby Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Marszałek uznał, że wnioskodawca spełnia wymogi niezbędne do wydania decyzji. W dniu [...] maja 2017 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego zawiadomieniem nr [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., przyznającej wstępne uznanie za grupę producentów owoców i warzyw G. w W. w grupie produktów "warzywa" i zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania realizowany w latach 2012-2016. Postępowanie przed organem I instancji zakończyło się w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydaniem decyzji Prezesa ARR nr [...] (znak: [...]) stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej wydanej przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. dokonującej wstępnego uznania [...] dla grupy produktów "warzywa" oraz zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania pozytywnie zaopiniowany przez Zastępcę Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego stwierdził, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, tj. z naruszeniem: art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy oraz wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w sprawie, art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. oraz art. 111 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1) poprzez brak przeprowadzenia przez Marszałka Województwa [...] kontroli umożliwiającej potwierdzenie kluczowych dla prowadzonego postępowania informacji dotyczących spełnienia przez Spółkę warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. jak również § 1 pkt 1 oraz pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27)poprzez wydanie przez Marszałka Województwa [...] decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania, pomimo braku dokumentów potwierdzających spełnienie przez Spółkę kryteriów wstępnego uznania oraz pomimo tego, że przedłożona wraz z wnioskiem o wstępne uznanie umowa spółki w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2011 r. Repertorium A nr [...] z 2011 r. nie zawierała wymaganych zapisów. Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r. Minister stwierdził, że Marszałek Województwa [...], wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić czy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków Spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku. Wskazał, że w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające weryfikację któregokolwiek z kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez Stronę w formie oświadczeń. Zdaniem Ministra organ zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, że Marszałek Województwa [...], prowadząc postępowanie w sprawie przeprowadził kontrole w niezbędnym zakresie, umożliwiającym potwierdzenie kluczowych dla postępowania informacji i pozwalającym na określenie stanu faktycznego, niezbędnego do orzeczenia o spełnieniu warunków wstępnego uznania przez grupę. Organ odwoławczy stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów przeprowadzenia takich kontroli, np. zdjęć, notatek. Brak jest również wymaganego, zgodnie z art. 103 rozporządzenia nr 543/2011, protokołu (sprawozdania) z kontroli na miejscu, który pozwoliłby na zapoznanie się ze szczegółowymi informacjami na temat przeprowadzonej kontroli. Zauważył, iż strona owszem wraz z odwołaniem załączyła do akt sprawy jako dowód kserokopię wpisu zawartego w księdze kontroli G. w W. na dowód przeprowadzenia kontroli. Jednakże w aktach sprawy takiego protokół nie ma, a to zdaniem Ministra, nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację jakie faktyczne czynności kontrolne organ przeprowadził, które w ostateczności stanowiły podstawę do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. i czy ta kontrola w myśl art. 143 rozporządzenia nr 543/2011 była skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Podniósł, iż nawet daty kontroli nie da się ustalić. Minister podniósł organ wydający decyzje o wstępny uznaniu poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez Stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków Spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane. Organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniem Prezesa ARR, iż Marszałek Województwa [...] nie zebrał w sposób wyczerpujący obligatoryjnego i kluczowego dla sprawy materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełniania warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez spółkę [...] zgodnie z ww. przepisami UE i krajowymi. Jego zdaniem wydanie przez Marszałka Województwa [...] decyzji o wstępnym uznaniu grupy owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z przywołanym art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. W ocenie organu odwoławczego naruszono również przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z powyższymi naruszeniami, decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zaszył także przesłanki, dla których nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił również podstawy prawne na podstawie których orzekał w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja wydana przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. dokonująca wstępnego uznania Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] dla grupy produktów "warzywa" oraz zatwierdzająca plan dochodzenia do uznania pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora [...] OR ARiMR w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez: a) błędne uznanie, iż Marszałek Województwa wydał decyzję naruszając jakiekolwiek przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego; ewentualnie w przypadku uznania, iż decyzja Marszałka została wydana z naruszeniem prawa b) błędne uznanie, iż Marszałek Województwa wydał decyzję naruszając jakiekolwiek przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego w sposób rażący; c) brak uwzględnienia racji ekonomicznych, społecznych i gospodarczych przy stwierdzaniu nieważności decyzji, mając na uwadze osiągnięcie celu nadania Skarżącemu statusu wstępnie uznanej grupy producentów; d) brak uwzględnienia faktu, iż spełnienie warunków wstępnego uznania było również pośrednio dokonywane przy opiniowaniu PDU przez organ ARiMR; e) brak uwzględnienia faktu, iż w chwili wydawania decyzji przez Marszałka Województwa Skarżący spełniał warunki do uzyskania grupy wstępnego uznania; f) brak uwzględnienia faktu, iż (jak wynika z kontroli ex-post) Skarżący wykonał PDU w sposób prawidłowy a zatem został spełniony cel samej instytucji wstępnego uznania; 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja wydana przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych mając na uwadze faktu, iż nie jest obecnie możliwe ani formalne ani merytoryczne rozpoznanie wniosku Skarżącego z dnia 13 grudnia 2011 r. o nadania statusu wstępnie uznanej grupy oraz zatwierdzenie PDU, a ponadto mając na uwadze fakt, iż PDU został przez Skarżącego wykonany w całości; 3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i błędną ocenę dowodów poprzez: a) brak ustalenie (bądź też błędne ustalenie) jakie w istocie dokumenty znajdowały się w aktach postępowania Marszałka Województwa w przedmiocie wniosku Skarżącego o nadanie statusu wstępnie uznanej grypy, mając na uwadze fakt, iż: - dokumenty z postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa znajdujące się w aktach niniejszego postępowania (rzekomo stanowiące całość akt przedmiotowego postępowania o wstępne uznanie i zatwierdzenie PDU) nie są ponumerowane, - brak jest pisma przewodniego Marszałka Województwa przekazującego dokumenty do organu ARR, - brak jest spisu tych dokumentów uzyskanych przez organy ARR, przez co nie da się wykluczyć (a nawet istnieje graniczące z pewnością prawdopodobieństwo), iż część dokumentów jakimi dysponował Marszałek Województwa w chwili wydawania decyzji o wstępnym uznaniu i zatwierdzeniu PDU została zagubiona bądź też po prostu nie została przekazana do niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza mając na uwadze fakt, iż w aktach niniejszego postępowania brak chociażby protokołu kontroli na miejscu przeprowadzonej wobec G. w W przez urzędników Marszałka Województwa w dniach 23-29 grudnia 2011 roku (załączonego do skargi); b) brak przeprowadzenia wszelkich (a nawet jakichkolwiek) czynności dowodowych - mimo powziętych przez Ministra wątpliwości - zmierzających do ustalenia tego, jakimi dokumentami dysponował Marszałek Województwa w chwili wydawania decyzji oraz ustalenia czy wobec Skarżącego była przeprowadzona kontrola na miejscu przed wydanie decyzji o wstępnym uznaniu; c) brak uwzględnienia faktu, iż Grupa w dniu wydawania decyzji przez Marszałka Województwa spełniała wszystkie warunku do uzyskania wstępnego uznania, która to okoliczność jednoznacznie wynika z: - kontroli ex-post przeprowadzonej przez organy ARiMR w 2015 roku (załączonej do niniejszej skargi) - dokumentacji załączonej do wyjaśnień Skarżącego z dnia 27 września 2016 roku w postępowaniu w sprawie cofnięcia wstępnego uznania, które to wyjaśnienia znajdują się również w niniejszym postępowaniu - PDU pozytywnie zaopiniowanego przez Dyrektora [...] OR ARiMR w [...] d) brak uwzględnienia księgi kontroli G. w W. z której wynika, iż pracownik Urzędu Marszałkowskiego – J. J. dokonał tzw. kontroli na miejscu w Spółce pod kątem spełnienia warunków do wstępnego uznania przed wydaniem decyzji przez Marszalka Województwa [...] e) błędne ustalenie, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 roku nie była wobec Skarżącego przeprowadzona kontrola na miejscu, mimo że co innego wynika z załączonej księgi kontroli a nadto z protokołu z dnia [...] grudnia 2011; 4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - brak odniesienia się do treści wyjaśnień Skarżącego z dnia 27 września 2016 roku znajdujących się w aktach niniejszego postępowania - brak wskazania jakich zapisów nie posiadała umowa spółki czy też umowa pomiędzy wspólnikami Spółki, wymaganych rozporządzeniem Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. 5. naruszenie prawa materialnego w art. 2 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw w zw. z art. 11 w zw. z art. 14 ust. 3 oraz 4 ustawy zmieniającej z 10 lipca 2015 roku poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa jakikolwiek organ posiada kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. 6. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż przedłożone oświadczenia składane przez członków Grupy nie mogą być poczytywane jako dokument potwierdzający informacje, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy. 7. naruszenie art. 111 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż kontrola na miejscu przed była obligatoryjna, mimo, że przepis daje jedynie możliwość przeprowadzenia takiej kontroli a nie obowiązek jej przeprowadzenia. Dodatkowo wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: - protokołu z dnia [...] grudnia 2011 r. kontroli na miejscu przeprowadzonej wobec Skarżącego w dniach 23-29 grudnia 2011 r. na okoliczność przeprowadzenia kontroli na miejscu pod kątem spełniania warunków do wstępnego uznania, niekompletności akt znajdujących się niniejszym postępowaniu; - protokołu kontroli ex-post przeprowadzonej przez ARiMR w 2015 roku (podczas, którego sprawdzano również prawidłowość nadania statusu wstępnego uznania) na okoliczność skontrolowania Skarżącego przez ARiMR pod kątem spełniania warunków wstępnego uznania W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, Sąd uznał, że decyzja Ministra została wydana z naruszeniem, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru nie wykazały bowiem, że decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2011 r. o wstępnym uznaniu skarżącej Spółki dla grupy produktów warzywa oraz zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania, została wydana z naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11 - zamieszczony na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej jednak, wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13 - zam. w CBOSA). Uwagi powyższe odnoszą się w szczególności do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, tym niemniej – jak trafnie wskazuje M. Jaśkowska w komentarzu do art. 156 k.p.a, LEX – przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania ich oceny). Podkreślić w tym miejscu należy, że skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą wydania decyzji przez Prezesa ARR i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organów nadzoru, zabrany materiał dowodowy jak również czynności weryfikacyjne przeprowadzone przez Marszałka Województwa były niewystarczające do wydania przez ten organ decyzji z [...] grudnia 2011 r. o wstępnym uznaniu Grupy i zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania Grupy, co skutkowało przyjęciem przez organy, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. W realiach rozpoznawanej sprawy kwestie prawne dotyczące wydawania decyzji w zakresie wstępnego uznania grupy producentów warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów warzyw uregulowane zostały w ustawie o organizacji rynków owoców i warzyw oraz w wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy – rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. 2009 Nr 5 poz. 27); dalej: ,,rozporządzenie MRiRW z 16 grudnia 2008 r.". W art. 4 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw wskazano, że wniosek o wstępne uznanie grupy producentów warzyw i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów warzyw zawiera: 1) nazwę, określenie siedziby i adres wnioskodawcy; 2) nazwę grupy lub grup produktów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie; 3) informacje o liczbie członków oraz wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów i sprzedanych w okresie odniesienia wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2. W ustępie 2 powyższego przepisu wymieniono dokumenty, jakie załącza się do wniosku, są to : 1) dokument urzędowy potwierdzający, że wnioskodawca jest osobą prawną, oraz wskazujący organy i osoby uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy; 2) statut albo umowę grupy producentów; 3) dokumenty potwierdzające informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3; 4) plan dochodzenia do uznania pozytywnie zaopiniowany przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji właściwego ze względu na siedzibę grupy producentów. Rozporządzenie MRiRW z 16 grudnia 2008 r. wymienia w sposób szczegółowy w § 1 warunki, jakie powinien spełniać podmiot zrzeszający producentów warzyw by został wstępnie uznany za grupę producentów warzyw. W § 2 powyższego rozporządzenia określono elementy jakie zawierać powinien plan dochodzenia do uznania. Przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2011 r. Marszałek Województwa w ramach prowadzonego postepowania administracyjnego zgromadził materiał dowodowy w postaci dołączonych do wniosku Skarżącej - o wstępne uznanie grupy producentów warzyw i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów warzyw - dokumentów w postaci: 1) odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego wnioskodawcy - stan na dzień 14 grudnia 2011 r.; 2) wypisu aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2011 r. Repertorium A Nr [...] z 2011 r. stanowiącego umowę Spółki; 3) planu dochodzenia do uznania z dnia [...] listopada 2011 r. na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r.; 4) oświadczenia z dnia 13 grudnia 2011 r., w którym Spółka zobowiązała się, że ponad połowa przychodów ze sprzedaży produktów należących do grupy produktów "warzywa", ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie, będzie pochodziła ze sprzedaży tych produktów wytworzonych przez producentów zrzeszonych w grupie w każdym roku realizacji planu dochodzenia do uznania; 5) oświadczeń 5 producentów Spółki o braku przynależności do innej wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw, założonej dla tej samej grupy produktów; 6) oświadczeń 5 producentów Spółki z dnia 13 grudnia 2011 r. o łącznej wartości produktów wyprodukowanych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw; 7) oświadczeń 5 producentów Spółki, w których wyrażono zgodę na przetwarzanie danych osobowych. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia do planu dochodzenia do uznania, wydana w dniu [...] grudnia 2011 r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, bez daty wpływu do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Jak wynika z dokumentacji przedłożonej na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, na materiał dowodowy w sprawie wniosku Skarżącej o wstępne uznanie grupy producentów owoców i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców składał się również protokół z kontroli na miejscu z [...] grudnia 2012 r. przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] J. J. W ocenie Sądu, zakres przeprowadzonego postępowania i zgromadzonego w ramach tego postępowania materiału dowodowego przez Marszałka Województwa w sprawie z wniosku Skarżącej o wstępne uznanie grupy producentów warzyw i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów warzyw zawiera pewien deficyt, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii kompletności wniosku (braku jednego załącznika - dokumentu potwierdzającego informacje podane we wniosku o wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów i sprzedanych w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. – wymaganego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw). Oparcie się w tym zakresie na oświadczeniu członków Grupy i wydanie decyzji pozytywnej dla Grupy przez Marszałka Województwa nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa zarzuconego w zaskarżonej decyzji, ponieważ sama ustawa ani rozporządzenie MRiRW z 16 grudnia 2008 r. nie zawierały doprecyzowania w oparciu o jakie konkretnie dokumenty należy weryfikować informacje podane we wniosku - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw. Natomiast sam wniosek Skarżącej zawierał wszystkie dane zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz załączniki (poza wskazanym powyżej pojedynczym brakiem) wymagane przez art. 4 ust. 2 pkt 1-4 tejże ustawy. Złożone wraz z wnioskiem Skarżącej o wstępne uznanie grupy producentów warzyw i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów warzyw, załączniki wymienione powyżej potwierdzają ponadto spełnienie przez Skarżącą większości warunków wstępnego uznania za grupę producentów warzyw – przewidzianych w § 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 16 grudnia 2008 r. Minister prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na powinności Marszałka Województwa w zakresie przeprowadzenia kontroli spełniania warunków wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzania planu dochodzenia do uznania – w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej - co wynika wprost z treści art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw. Zgodnie natomiast z art. 111 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 przed zatwierdzeniem planu uznawania grupy producentów na podstawie art. 125e ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole na miejscu podmiotu prawnego lub jasno określonej części podmiotu prawnego. W ust. 2 powyższego przepisu wskazano jednocześnie, że zainteresowane państwo członkowskie weryfikuje za pomocą wszelkich odpowiednich środków, łącznie z kontrolą na miejscu: a) dokładność informacji podanych w planie uznawania; b) spójność handlową i jakość techniczną planu, rzetelność szacunków i harmonogram wdrożenia; c) kwalifikowalność działań oraz kwalifikowalność i zasadność zaproponowanych wydatków; oraz d) zgodności operacji, dla których wnioskuje się o wsparcie, z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi dotyczącymi w szczególności zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych odpowiednich obowiązkowych norm ustanowionych w prawodawstwie krajowym bądź w ramach krajowych lub strategii krajowej. Należy zatem zauważyć, że Marszałek Województwa, kierując się powyższymi regulacjami, przeprowadził, poprzez upoważnionego pracownika, kontrolę na miejscu w Grupie, co potwierdza protokół kontroli na miejscu z 30 grudnia 2011 r. (k. 114-116 akt sądowych). Kontrola na miejscu, w tym w gospodarstwach członków grupy, potwierdziła dokładność i rzetelność danych przedstawionych we wniosku Grupy oraz jego załącznikach. Pracownik przeprowadzający czynności kontrolne wskazał ponadto w protokole, iż kontrola na miejscu potwierdziła zgodność danych dotyczących potencjału Grupy i jej członków ze stanem faktycznym. W świetle powyższego, należy uznać, iż wskazane przez Ministra przepisy, zarówno prawa krajowego jak i unijnego, nie zostały naruszone w sprawie w sposób rażący. Trudno bowiem uznać, że pomiędzy rozstrzygnięciem Marszałka Województwa a brzmieniem przepisów czy to krajowych czy unijnych wskazanych przez Ministra jako rażąco naruszonych zachodziła wyraźna sprzeczność stanowiąca warunek do uznania, że w sprawie doszło do wady kwalifikowanej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. Skarżąca zasadnie w powyższym kontekście przywołała wyrok NSA o sygn. akt I GSK 2103/18 z dnia 9 października 2018 r., dostępny w bazie CBOIS, który to sąd w podobnej sprawie uznał, że Marszałek Województwa przeprowadził w sprawie "uproszczone" postępowanie dowodowe. Zweryfikował on wniosek strony pod kątem jego wymagań formalnych o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego. Tym samym uchybienie Marszałka Województwa przy wydawaniu decyzji nie polegało na zupełnym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego lub całkowitym nieodniesieniu się do zgromadzonych dowodów. Marszałek Województwa wydał decyzję opierając się jedynie na oświadczeniach strony oraz na pozytywnej opinii Dyrektora OR ARiMR do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania pomijając dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw. Tym samym nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że przy wydaniu decyzji Marszałka Województwa z [...] grudnia 2011 r. doszło przede wszystkim do niekwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w odniesieniu do art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, § 1 rozporządzenia MRiRW z 16 grudnia 2008 r. oraz art. 111 rozporządzenia nr 543/2011. Nie doszło natomiast do rażącego naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a Marszałek Województwa dopuścił się jedynie zwykłego naruszenia tych przepisów, polegającego na wadliwym (niekompletnym) zgromadzeniu materiału dowodowego. W sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia pozostałych przepisów wskazanych przez organy, co zostało wyjaśnione już powyżej. Stwierdzając brak podstaw do przyjęcia oceny Ministra, co do wydania decyzji z [...] grudnia 2011 r. przez Marszałka Województwa z rażącym naruszeniem prawa, za nieuzasadnione Sąd uznał odnoszenie się do kwestii podnoszonej przez ten organ, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tj. wywołania przez powyższą decyzję Marszałka Województwa nieodwracalnych skutków prawnych. Podsumowując wskazać należy, że w decyzji Prezesa ARR dokonano zakwalifikowania przypadku zwykłego naruszenia prawa jako naruszenia rażącego. Takie działanie organu I instancji podtrzymane przez Ministra należy uznać za niedopuszczalne tym bardziej, że skutkiem owej błędnej kwalifikacji było wyłączenie jednej z zasad postępowania administracyjnego, jaką jest powołana na wstępie zasada trwałości decyzji ostatecznych. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.