VII SA/Wa 1418/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków w celu poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej budynku oddala skargę VII SA/Wa 1418/18 Uzasadnienie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki PSP") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Mienia Skarbu Państwa - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] (dalej: "Komendant Miejski PSP") z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w sprawie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej budynku akademickiego nr [...] oraz sieci wodociągowej na terenie Osiedla [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej Kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniach 9 i 17 listopada 2017 r., na podstawie upoważnienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] października 2017r., znak [...], w budynku akademickim nr [...] przy ul. [...] w [...] przeprowadzone zostały czynności kontrolno-rozpoznawcze. Zakres czynności kontrolno-rozpoznawczych dotyczył między innymi kontroli przepisów przeciwpożarowych oraz rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczo- gaśniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. W toku czynności kontrolno-rozpoznawczych, ustalono że: Właścicielem budynku jest Skarb Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...]; Dzierżawcą budynku oraz terenu Osiedla domków Akademickich [...] jest Akademia [...]. Podczas kontroli przedstawiono umowę dzierżawy z [...] grudnia 2013 r., zawartą pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...], a Akademią [...] w [...]. Na podstawie ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] stycznia 2018 r nakazał Skarbowi Państwa - Prezydentowi [...], wykonanie w terminie do 31 grudnia 2018 r. obowiązku o następującej treści: "Doprowadzenie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynku nr [...] Osiedla [...] przy ul [...] w [...], do stanu pełnej sprawności technicznej, w sposób zapewniający minimalne parametry pracy hydrantu wynoszące: 0,2 MPa - ciśnienie, 1 dnł/s - wydajność." Decyzja została szczegółowo uzasadniona wraz z podaniem podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał że budynek nr [...] Osiedla [...] przy ul. [...] w [...] był już przedmiotem czynności kontrolno-rozpoznawczych, prowadzonych przez Państwową Straż Pożarną. Pierwsze czynności kontrolno-rozpoznawcze m.in. w budynku akademickim o numerze [...], zlokalizowanym na terenie Osiedla [...], ul. [...] w Warszawie przeprowadzone zostały w dniach 15 listopada oraz 20 grudnia 2013 r. Podczas kontroli stwierdzono wówczas nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu. Z uwagi na powyższe Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., zobowiązał Akademię [...] w [...] do doprowadzenia do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantem wewnętrznym zgodnie z zasadami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej konserwacji hydrantów wewnętrznych oraz dokumentacji techniczno-ruchowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] kwietnia 2014 roku w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2013/15 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na treść § 10 pkt 4 umowy dzierżawy, który stanowił, że dzierżawca zobowiązany jest do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów, a w szczególności Prawa budowlanego, przepisów sanitarnych, porządkowych i innych. Otwarty katalog norm prawnych nie pozostawiał, zdaniem Sądu, wątpliwości, że dotyczy również przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Sąd wskazał, że § 10 pkt 6 umowy zobowiązywał dzierżawcę do utrzymania w należytym stanie technicznym budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości oraz do dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. Natomiast wzniesienie na nieruchomości jakichkolwiek budynków, budowli i innych urządzeń, również o charakterze tymczasowym wymagało pisemnej zgody wydzierżawiającego. Dlatego też zdaniem Sądu dla ustalenia zakresu odpowiedzialności dzierżawcy, konieczne było precyzyjne określenie obowiązku nałożonego decyzją. W dalszej części Sąd podkreślił, że art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wprost odwołuje się do ust. 1 tego przepisu, określając obowiązki do spełnienia których obowiązany jest zarządca lub użytkownik budynku, obiektu budowlanego lub terenu lub faktycznie władający budynkiem w sytuacji opisanej w art. 4 ust. 1a tej ustawy. Kluczowe znaczenie, zdaniem Sądu, dla określenia adresata tych obowiązków, ma posłużenie się w analizowanej normie prawnej zwrotem "odpowiedzialność za realizację obowiązków (...)", oznaczającym, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a ustawy mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. Tym samym, w ocenie Sądu, podmiotom wymienionym w art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej można przypisać odpowiedzialność za realizację obowiązków ochrony przeciwpożarowej tylko w zakresie, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Sąd na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2582/13). Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w dniach 9 i 17 listopada 2017r., przeprowadził ponowne czynności kontrolno- rozpoznawcze w budynku akademickim nr [...] oraz sieci wodociągowej na terenie Osiedla [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli ustalił, że budynek jest budynkiem zakwalifikowanym do grupy budynków niskich (N). Posiada jedną kondygnację oraz wysokość 6,5 m, bez podpiwniczenia; obiekt jest budynkiem wolnostojącym z poddaszem nieużytkowym o wymiarach w podstawie 13,02 x 38,04 in; kubatura budynku wynosi 1713 m3; budynek w całości stanowi jedną strefę pożarową; budynek z uwagi na swoją funkcję - kwaterunek studentów zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL V. W budynku znajdują się 34 miejsca noclegowe. budynek wyposażony w instalacje i urządzenia, takie jak instalacja centralnego ogrzewania, elektryczna z wyłącznikiem głównym wyłącznikiem prądu zlokalizowanym w okolicy wejścia głównego do budynku, hydranty wewnętrzne 25 z wężem półsztywnym. budynek wzniesiono w 1952 r. Organowi przedstawiono też raport z przeglądu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej wewnętrznej DN 25 z sierpnia 2017 r. Dokument zawiera informację na temat badania hydrantu w budynku nr 31 Osiedla, zgodnie z którym ciśnienie na hydrancie wynosi 0,07 MPa, wydajność 35,4 dm3/min. Z protokołu wynika, że ,,Badana instalacja wodociągowa przeciwpożarowa w Domach Studenckich na terenie Osiedla [...] przy ul. [...] w [...] dla badania hydrantów nie spełnia wymagania w zakresie parametrów technicznych: wydajności poboru wody oraz ciśnienia dynamicznego dla Domów Studenckich nr [...], [...] z uwagami." W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, organ I instancji nałożył na właściciela sieci wodociągowej obowiązek doprowadzenia jej do stanu pełnej sprawności technicznej. Organ odwoławczy wskazał też, że hydranty 25 zastosowane w obiekcie powinny spełniać wymagania dotyczące wydajności oraz ciśnienia, tj. w myśl § 22 ust. 1 minimalna wydajność poboru wody mierzona na wylocie prądownicy powinna wynosić dla hydrantu 25 - 1,0 dm3/s. Natomiast ciśnienie na zaworze odcinającym hydrantu wewnętrznego powinno zapewniać wydajność określoną wyżej jak dla danego rodzaju hydrantu wewnętrznego, z uwzględnieniem zastosowanej średnicy dyszy prądownicy, i być nie mniejsze niż 0,2 MPa. W ocenie organu odwoławczego z przedstawionej przez strony umowy dzierżawy z [...] grudnia 2013 r., nr [...] jednoznacznie wynika (§ 11), że napraw urządzeń podziemnych (w tym sieci wodociągowej przeciwpożarowej wykorzystywanej do zasilania wyżej wymienionej instalacji wodnej przeciwpożarowej) dokonuje wydzierżawiający, czyli Skarb Państwa. Nie do przyjęcia, w jego ocenie, byłby fakt, nałożenia obowiązku zawartego w zaskarżonej decyzji na Akademię [...], gdyż dotyczy on konieczności przeprowadzenia prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych, która nie jest przedmiotem umowy dzierżawy i stanowi mienie Skarbu Państwa. Ponadto, umowa dzierżawy jest umową czasową, zawartą na okres pięciu lat z nałożonym obowiązkiem każdorazowego jej przedłużania i zastrzeżeniem możliwości wypowiedzenia umowy. Do dzierżawionego terenu istnieją roszczenia własnościowe, co może skutkować, w myśl zapisów omawianej umowy dzierżawy, wcześniejszym wypowiedzeniem dzierżawy terenu i obiektów akademickich na nim się znajdujących. Organ wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (j.t. Dz. U. z [...], poz. [...] ze zm.) miasto [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. W stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i znajdujących się w obszarze terytorialnym gminy miasta [...] z mocy art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595), podmiotem zobowiązanym m.in. w zakresie ochrony przeciwpożarowej jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta miasta [...]. Oznaczenie osoby zobowiązanej do czynności określonych zaskarżoną decyzją było , zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe. Skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniósł Skarb Państwa-Prezydent [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust. 1 lit. "a" ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2017 poz.1204 ze zm. ) oraz z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 109 ,poz. 719 ) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarb Państwa - Prezydent [...] jako właściciel gruntu, na którym położony jest budynek nr [...] Osiedla [...] jest zobowiązany w zakresie nakazów nałożonych na niego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7,77 i 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem całości materiału dowodowego, a w szczególności prawidłowego ustalenia praw i obowiązków Skarbu Państwa-Prezydenta [...] ( Zarządu Mienia Skarbu Państwa) jako Wydzierżawiającego i Akademii [...] jako Dzierżawcy wynikających z umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., a także nieprecyzyjne określenie w decyzji przedmiotu rozstrzygnięcia nałożonych na stronę obowiązków, co pozbawia wydaną w sprawie decyzję cechy wykonalności. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] stycznia 2018 r. nakładającą na skarżącego obowiązek doprowadzenie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynku nr [...] Osiedla [...] przy ul [...] w [...], do stanu pełnej sprawności technicznej w sposób zapewniający minimalne parametry pracy hydrantu wynoszące: 0,2 MPa - ciśnienie, 1 dnł/s - wydajność." Istota problemu wymagająca oceny Sądu w tej sprawie sprowadza się w zasadzie do ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Sama konieczność dostosowania obecnej infrastruktury wodnej do wymagań organu nie budzi wątpliwości. Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2017 poz.1204 ze zm.), stanowi, że właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji; 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Z kolei przepis art. 4 ust. 1a tej ustawy wskazuje, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa wyżej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z przepisu tego wynika, że o tym jaki podmiot odpowiada za wykonanie obowiązków nałożonych w ramach ochrony przeciwpożarowej decyduje treść zawartej pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej. W ocenie Sądu, w świetle dotychczasowych ustaleń faktycznych w sprawie, [...] Komendant Straży Pożarnej prawidłowo uznał, że podmiotem zobowiązanym do wykonania nałożonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest Skarżący. Strony w dniu [...] grudnia 2013 r. zawarły umowę dzierżawy gruntu zabudowanego położonego w [...]- dzielnica [...] na okres 5 lat. Z § 10 pkt 6 umowy dzierżawy wynika, że dzierżawca – Akademia [...] w [...] zobowiązana jest do utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości oraz dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. Na wzniesienie na nieruchomości jakichkolwiek budynków, budowli i innych urządzeń dzierżawca winien uzyskać pisemną zgodę wydzierżawiającego. Z kolei z § 11 umowy dzierżawy wskazuje, że w razie konieczności wykonania prac konserwacyjnych, remontów oraz w przypadku awarii sieci komunalnych urządzeń poziemnych przebiegających przez dzierżawiony teren obowiązkiem dzierżawcy jest udostępnienie terenu. Dla wykonania obowiązków nałożonych decyzją Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej [...] konieczne będzie przeprowadzenie prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji wodociągowej doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych, a zatem przebudowa sieci wodociągowej. Ustalenia te nie zostały podważone przez skarżącego. Do takich działań w świetle zawartej umowy nie został upoważniony dzierżawca gruntu. W związku z powyższym prawidłowo organy uznały, że podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu wynikającego z decyzji Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymanej w mocy decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. winien być wydzierżawiający - Skarb Państwa. Powyższe uznanie pozostaje w zgodzie z treścią art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który co do zasady wskazuje właściciela nieruchomości jako osobę odpowiedzialną za obowiązki związane z ochroną przeciwpożarową. Strona umowy cywilnoprawnej ponosi obowiązki wynikające z ustawy o ochronie przeciwpożarowej tylko w takim zakresie w jakim powierzono jej obowiązki i zadania w stosunku do budynku i terenu. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2013/15. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu obowiązki nałożone w decyzji organu I instancji nie budzą wątpliwości. Przebudowa sieci wodociągowej wymaga, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. b w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo budowlane dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, i w tym zakresie będzie podlegać ocenie wyspecjalizowanego organu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.