III SAB/Wr 187/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący S. M. obywatel [...] wywiódł skargę na bezczynność Wojewody D., wyrażającą się w pozostawieniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania. Wojewoda D. pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.) w związku z art. 106 ust. 1 c ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 z późn. zm.) do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braku formalnego wniosku, tj. do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim, dołączenie do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, uzupełnienie przedmiotowego wniosku w części A pkt 3, uzupełnienie oryginału załącznika nr 2 oraz nr 1 do wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji Przedmiotowe wezwanie zostało odebrane [...] sierpnia 2018 r., siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku upłynął w dniu [...] sierpnia 2018 r. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżący stawił się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim, złożył odcisk linii papilarnych, załączył oryginał załącznika nr 1 wypełniony i podpisany na aktualnym formularzu, przez osobę umocowaną przez pracodawcę. Natomiast dalsza część braków (kserokopia wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, uzupełnienie wniosku w części A pkt 3, uzupełnienie oryginału załącznika nr 2 do wniosku) wpłynęły do urzędu Wojewódzkiego [...] sierpnia 2008 r., czyli dzień po upływie terminu. Pismem z [...] września 2018 r. Wojewoda D. pozostawił bez rozpoznania wniosek w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego przedmiotowego wniosku w wyznaczonym dla tej czynności terminie, określonym w art. 64 § 2 k.p.a. W tej sytuacji [...] września 2019 r. skarżący złożył odwołanie do Kierownika Oddziału Legalizacji Pobytu i Pracy w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego, wskazując między innymi, ŻE dokumentacja wymagana przez organ pierwszej instancji została uzupełniona i to jeszcze przed podjęciem jakiejkolwiek czynności w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku. W skardze na bezczynność Wojewody D. skarżący działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 5 oraz 64§ 2 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz sprzeczne z prawem pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i niezałatwienia sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; 2. zobowiązania organu do załatwienia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, wniosku strony w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 3. Przyznanie na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł określonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. 4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na poparcie skargi między innymi skarżący podał, że organ poprzez błędną wykładnię niewłaściwie zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie przesłanki koniecznej do zastosowania sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania. Braki formalne wniosku zostały bowiem uzupełnione i aczkolwiek nastąpiło to z opóźnieniem, jednakże przed podjęciem przez organ jakiekolwiek czynności w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Skarżący wskazał, że z treści art. 64 § 2 k.p.a. zaś wynika, że sankcja pozostawienia podania bez rozpoznania grozi jedynie w przypadku nieuzupełnienia braków w ogóle, a nie przekroczenia zakreślonego terminu. Skarżący wskazał również, że analiza treści odwołania pozwala przyjąć, że złożył on w istocie ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda między innymi stwierdził, że w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność organu i przewlekłość w prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda podkreślił, że skarżący nie uzupełnił w zakreślonym terminie braków formalnych wniosku. W ocenie organu w tej sprawie brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął ,co następuje; Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na zasadach ogólnych skarga do sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. w stanie prawnym sprawy miał brzmienie następujące: "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie, nie krótszym niż, siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem nie był w stanie bezczynności) pozostawiając wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania, wskutek przyjęcia na gruncie art. 64 § 2 k.p.a., że nie tylko nieusunięcie braków formalnych podania w ogóle, lecz także uzupełnienie tych braków po upływie wyznaczonego, siedmiodniowego terminu, skutkuje brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania podania. W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.03.2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22.02.2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26.08.2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17). Celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania. Jeśli strona nałożony na nią obowiązek wykonała, nawet jeśli nastąpiło to z opóźnieniem, ale przed wystosowaniem do niej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to brak jest podstaw do stosowania takiej sankcji, gdyż nie ma to w takim przypadku racjonalnego uzasadnienia. Organ administracji zamiast zastosować najprostsze środki do załatwienia sprawy, to jest rozpoznać wniosek, który już nie ma braków formalnych poprzedzałby to załatwienie dodatkowymi czynnościami w postaci wystosowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oraz konieczności ponowienia przez stronę już uzupełnionego wniosku. W efekcie jednak po dokonaniu tych czynności organ administracji rozpoznawałby identyczny wniosek. Z pewnością takiego postępowania nie można uznać za realizację przez organy administracji wymogu posłużenia się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1914/18). Inaczej ujmując brzmienie komentowanego przepisu skłania do wniosku, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Konsekwentnie uznać należy, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że żądane przez organ dokumenty, czemu organ nie przeczy, skarżący dostarczył w dniu [...] sierpnia 2018 r. wprawdzie z jednodniowym uchybieniem terminu, lecz jeszcze przed formalnym pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpatrzenia, czyli przed wydaniem [...] września 2018 r. pisemnego powiadomienia w tej sprawie wystosowanego do strony skarżącej. Tym samym niewątpliwie Wojewoda pozostaje w bezczynności skoro w stanie faktycznym sprawy powinien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych żądania wniosku celem merytorycznego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Analizując całokształt okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność Wojewody miała charakter rażący. Oceny działań Wojewody nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zasady szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do twierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie pierwszą czynnością w sprawie było wezwanie strony o uzupełnienie braków formalnych wniosku [...] sierpnia 2018 r.. Działanie to zostało podjęte wniosek strony datowany jest na [...] kwietnia 20118 r. ponad dwa miesiące od wszczęcia postepowania. Dodatkowo na ocenę działania Wojewody wpłynął fakt, że organ ten od [...] sierpnia 2018 r. dysponował wszystkimi niezbędnymi dokumentami koniecznymi do merytorycznego rozstrzygnięcia tego postępowania, czego nie uczynił. Poinformował jedynie stronę pismem z [...] września 2018 r, że sprawą się nie zajmie. Takie działanie organu kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny. Zdaniem Sądu opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Na wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł , o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec, mający ograniczoną swobodę poruszania się, musi się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa oraz stres na jaki narażony był skarżący mający na utrzymaniu żonę i dwoje małych dzieci. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w pewnych sytuacjach powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż zgodnie z jego treścią, sprawa może (a nie musi) być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pk 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265) oraz zwrot poniesionego wydatku w postaci opłaty skarbowej.