II SA/Go 924/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Zarząd Związku Celowego [...] nałożył na J.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Usługi [...] J.G.", administracyjną karę pieniężną w wysokości 9500 zł za przekazanie po terminie Zarządowi Związku Celowego [...] sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.; dalej jako u.c.p.g.) obejmującego II kwartał 2017 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji J.G. zarzucił naruszenie: - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia kary pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ I instancji, - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 77 § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie wydanie decyzji o odstąpieniu od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Ponadto zgodnie z art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o – podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie J.G. w dniu 3 listopada 2017 r. złożył sprawozdanie za II kwartał 2017 r. Tym samym opóźnienie do ustawowego terminu w okresie od 31 lipca 2017 r. do 3 listopada 2017 r. wyniosło 95 dni. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii przesłanek uzasadniających odstąpienie w przedmiotowej sprawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że przepis ten przewiduje koniczność spełnienia w sposób łączny dwóch warunków: waga naruszenia musi być znikoma oraz strona musi zaprzestać naruszania prawa. W ocenie Kolegium w przypadku złożenia sprawozdania po ustawowo określonym terminie nie można mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa. Ponadto, mając na uwadze czas naruszenia prawa oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa, nie można tu również mówić o spełnieniu drugiego warunku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył J.G., zarzucając jej naruszenie: - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia kary pomimo zaistnienia przesłanek, - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, - art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. i art. 139 k.p.a. w części uzasadnienia dotyczącej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; - art. 77 § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął przedstawione zarzuty w szczególności w zakresie braku oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego przesłanka dotycząca zaprzestania naruszania prawa przez stronę nie dotyczy samego faktu naruszenia (opóźnienia w złożeniu sprawozdania), ale faktu dalszego naruszania prawa w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji. Odnośnie zaś drugiej przesłanki wskazał, iż naruszeniem znikomym będzie naruszenie, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa. Samo naruszenie nie wywołuje żadnych następstw, które byłyby określone w prawie i miałyby negatywny wpływ na społeczne bezpieczeństwo. Skoro organowi wydanie decyzji zajęło ponad rok od przekroczenia terminu do złożenia sprawozdania, okres spóźnienia skarżącego należy określić jako krótki. Ponadto dane objęte sprawozdaniem są znane organowi na podstawie innych źródeł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych stanowiły przepisy u.c.p.g. W myśl art. 9o ust. 1 u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, których treść precyzuje art. 9o ust. 3 u.c.p.g. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (art. 9o ust. 2 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g. nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej (art. 9zb ust. 1 u.c.p.g.). W sprawie nie jest sporne i jasno wynika to z dokumentów, że sprawozdanie za II kwartał 2017 r. zostało złożone 95 dni po ustawowym terminie. Obowiązek sprawozdawczy skarżącego jako przedsiębiorcy wynika wprost z art. 9o ust. 1-3 u.c.p.g., zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. Przepis ustawy przewiduje za naruszenie terminu sprawozdawczego karę administracyjną skonstruowaną w szczególny sposób bo periodyczny – 100 złotych za każdy dzień opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Czym uzasadniona jest taka konstrukcja poza suwerenną wolą ustawodawcy nie jest jasne. Wiadomo jedynie tyle, że sam obowiązek sprawozdawczy i jego sankcjonowanie mają na celu ochronę środowiska naturalnego. Wybór sankcji oraz jej konstrukcja należy do ustawodawcy, a ocena tego czy rozwiązanie to jest adekwatne i proporcjonalne do typu deliktu oraz zakresu i przedmiotu ochrony wykracza poza ocenę legalności aktu stosowania prawa czyli decyzji administracyjnej, kontrolowanej przez sąd administracyjny w indywidualnej sprawie. Jeśli chodzi o zasadniczy przedmiot sporu czyli możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej jest on dość skomplikowany. Komplikacja taka wynika z nieprecyzyjnej regulacji prawnej oraz nieadekwatności pojęć przeniesionych z prawa karnego do deliktów administracyjnych. Zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu część wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach uznaje, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 września 2018 r., II SA/Sz 425/18, wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 108/18). Wsparciem tych poglądów jest stanowisko doktryny wskazujące, że uregulowanie w przepisach odrębnych wskazanych w art. 189a § 2 k.p.a. zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Zatem nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania (por. A. Wrobel w: KPA. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, SIP LEX 2019, teza 7 do art. 189a). Zdaniem powołanych sądów taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do nałożonej w sprawie kary pieniężnej, wyczerpująco unormowanej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nawet jednak, gdy przyjmie się przeciwne, progwarancyjne i korzystniejsze dla jednostek stanowisko i dopuści możliwość stosowania działu IVa k.p.a. oraz instytucji której dokładnych odpowiedników nie ma w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1878/18), to w odniesieniu do takiego typu sankcji, jaka występuje w sprawie, przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Jeśli bowiem każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłyby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Jak wspomniano wyżej takiej delegalizacji nie jest władny dokonać sąd administracyjny, a przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Nadto, przekroczenie terminu o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Złożenie sprawozdania nie sanuje zatem deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia. W takiej sytuacji nie można twierdzić, na co wskazuje Kolegium, iż nastąpiło zaprzestanie naruszania prawa. Ten przypadek potwierdza tezę, że uregulowane w dziale IVa kodeksu dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych. Zwraca się bowiem uwagę, że nie da się ich zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych czyli taryfikację (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 205/18). W takim bowiem przypadku nie ma bowiem zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie. Warto jednak nadmienić, że instytucje, które skarżący może wykorzystywać na swoją obronę są zawarte w przepisach ordynacji podatkowej, do której odsyła ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Są to jednak odrębne sprawy i w tym zakresie sąd nie jest władny więcej się wypowiadać. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić. ----------------------- # 2