II ONP 5/18

Dnia 13 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi I. i D. T. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 627/18 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: 1/ odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku, 2/ zwrócić I. i D. T. solidarnie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku. I. i D. T. wnieśli skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 627/18, którym – na skutek sprzeciwu [...] S.A. w W. – uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r., uchylającą decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze tej zarzucili naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez "nieuprawnione rozpoznanie zarzutów odnoszących się do merytorycznej oceny przepisów prawa materialnego w postępowaniu, w którym jest to niedopuszczalne albowiem stroną był tylko inwestor", - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. przez pozbawienie ich "przysługującego im prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w jej zakresie merytorycznym przed sądami administracyjnymi z uwagi na niedopuszczalne sformułowanie w wyroku oceny prawnej dotyczącej interpretacji przepisów prawa materialnego w tym jednej z najważniejszej kwestii spornej w orzecznictwie dotyczącej maksymalnego pochylenia anten, co wykraczało poza przedmiot sprawy". Ponadto podnieśli, że "nie mieli ustawowego uprawnienia do wniesienia skargi kasacyjnej albowiem wyrok jest niezaskarżalny a ponadto zostali wyłączeni z udziału w sprawie z mocy prawa". Rozpoznając skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 285h § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) NSA odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez sąd niższej instancji, skargę wniesioną po upływie terminu, skargę niespełniającą wymagań określonych w art. 285e § 1, jak również skargę z innych przyczyn niedopuszczalną. Okoliczności, z powodu których skarga może być oceniona przez NSA jako "niedopuszczalna z innych przyczyn" mogą mieć zarówno charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Do pierwszej grupy należy zaliczyć np. wniesienie skargi przez podmiot niebędący stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone orzeczenie [R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2015 r., str. 1168]. O tym, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wniesiona przez podmiot niebędący stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone orzeczenie, jest niedopuszczalna przemawiają regulacje działu VIIa Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zwłaszcza art. 285a § 1 i § 2, art. 285b, art. 285c i art. 285d, z których wynika, że podmiotem legitymowanym do wniesienia tej skargi jest strona postępowania, w którym wydano zaskarżone orzeczenie oraz jedynie wyjątkowo podmioty nie będące stronami tego postępowania, mianowicie Prokurator Generalny i Rzecznik Praw Obywatelskich. Stanowisko, według którego podmiotami legitymowanymi do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia są tylko te podmioty, które były stronami postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem oraz Prokurator Generalny i Rzecznik Praw Obywatelskich jest też prezentowane w doktrynie [R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2015 r., str. 1149] oraz w orzecznictwie np. postanowienie NSA z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I FNP 3/13, postanowienie NSA z 28 listopada 2013 r., sygn. akt I FNP 14/13, postanowienie NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I FNP 16/13, postanowienie Sądu Najwyższego z 10 lipca 2007 r., sygn. akt V CNP 97/07. Stroną postępowania przed sądem administracyjnym prowadzonego na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wnoszący sprzeciw oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem sprzeciwu (art. 32 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji art. 33 p.p.s.a., w którym wskazuje się, kto poza podmiotami wymienionymi w art. 32 p.p.s.a. jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony, nie stosuje się. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z powyższym skarżący nie są legitymowani do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 627/18, gdyż nie byli oni stroną postępowania przed Sądem, w którym to orzeczenie zapadło. Stronami tego postępowania byli jedynie wnoszący sprzeciw [...] S.A. w W. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Skarżący nie kwestionują zresztą tego, że nie byli stroną postępowania, w którym zapadł zaskarżony przez nich wyrok. Z okoliczności tej czynią w zasadzie podstawę zawartego w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzutu naruszenia prawa. Wywodzą bowiem, że Sąd ten niezgodnie z prawem przesądził istotną dla nich jako strony postępowania administracyjnego kwestię w postępowaniu ze sprzeciwu, mimo że nie mogli w tym postępowaniu brać udziału. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie ma to jednakże znaczenia dla oceny legitymacji skarżących do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W szczególności brak podstaw, aby uznać, że legitymowanym do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku uwzględniającego sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest nie tylko strona postępowania przed sądem administracyjnym, w którym wydano ten wyrok, ale także każda strona postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję zaskarżoną sprzeciwem. Prowadziłoby to bowiem do wykorzystania skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sprzecznie z jej funkcją. Zamiast bowiem szczególnego środka prawnego, mającego stanowić prejudykat w ewentualnej sprawie cywilnej o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem przez sąd administracyjny orzeczenia niezgodnego z prawem, skarga ta stanowiłaby środek prawny do kwestionowania zgodności z prawem niezaskarżalnych z woli ustawodawcy wyroków sądu administracyjnego uwzględniających sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, że z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli w istocie po to, aby zakwestionować wyrażoną w tym wyroku, wydanym bez ich udziału, ocenę prawną. Charakterystyczne, że skarżący w ogóle nie wskazali na szkodę, którą im wyrządzono zaskarżonym wyrokiem (co zresztą w myśl art. 285h § 1 w zw. z art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. jest samodzielną podstawą odrzucenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia). W związku z tym zauważyć należy, że skarżący tę ocenę prawną powinni kwestionować w dalszych postępowaniach czy to administracyjnym, czy też sądowym, będących następstwem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 sierpnia 2018 r., powołując się na to, że została ona wyrażona bez zapewnienia im prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. odrzucił skargę I. i D. T. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jako niedopuszczalną z tego powodu, że została wniesiona przez podmioty do tego nielegitymowane. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego NSA orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.