II OSK 1955/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 627/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 627/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. Zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr sprawy [...], w sytuacji, w której decyzja PWINB wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 i 4 K.p.a. polegającym na nierozpoznaniu istoty sprawy w zakresie relewantnym dla ustalenia, czy obiekt budowlany został wzniesiony z naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy w toku postępowania nie było przedmiotem badania zagadnienie dotyczące warunków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ch. w części obejmującej działkę skarżącego w roku 2001 r. w dacie wzniesienia obiektu budowlanego, a legalność wzniesionego obiektu i możliwość jego legalizacji oceniono wyłącznie w odniesieniu do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia 28 marca 2007 r., a zatem uchwalonej po wzniesieniu obiektu, przy czym wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego uchybienia proceduralnego w decyzji PWINB prowadzącego do nie rozpoznania istoty sprawy skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której decyzja PWINB wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 i 4 K.p.a., polegającym na braku badania warunków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ch. w części obejmującej działkę skarżącego w 2001 r., w dacie wzniesienia obiektu budowlanego. Zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany treścią przesłanek materialnoprawnych. Ustaleniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie są to normy art. 3 pkt 1 i 2, art. 29, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Ustalenia w wymaganym zakresie zostały dokonane. Nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 i 4 K.p.a. Przed rozważeniem zagadnienia wynikającego z podstawy kasacji konieczne jest spostrzeżenie, że zastosowanie art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości – wykonany budynek, według stanu prawnego obowiązującego w czasie wykonania robót, wymagał pozwolenia na budowę. Nie zachodził żaden z przypadków wskazanych w katalogu zwolnień, zawartym w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Samowolna budowa budynku skutkuje obligatoryjnym uruchomieniem trybu określonego w art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) możliwa jest legalizacja samowolnych robót, o ile spełnione są warunki określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego, przepis ten stanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zasługuje na pełną akceptację. Utrwalony jest pogląd, według którego, zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu przytoczonego przepisu art. 48 ust. 2. Użycie określenia "obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc użycie czasu teraźniejszego, wskazuje na plan obowiązujący w dacie stosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 293/12). Nadto, jak wprost wynika z treści analizowanej normy, zgodność z przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna występować w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jest oczywiste, że chodzi o zgodność z normami prawnymi obowiązującymi w dacie rozstrzygania. Tylko taka zgodność oznacza rzeczywistą realizację celu legalizacji samowoli budowlanej ustanowionego nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 950/16). Proponowana przez wnoszącego kasację próba odniesienia się, w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do stanu prawnego z daty wykonania robót, a co za tym idzie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, nie znajduje więc umocowania w normach materialnoprawnych, tj. w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodać jeszcze można, że nie odpowiada rzeczywistej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według której, Sąd uznał za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia dotyczące przepisów obowiązujących w dacie wzniesienia obiektu budowlanego. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, wybudowanie w 2001 r. budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wymagało pozwolenia na budowę. W zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę istotny był zatem stan prawny z daty budowy. Takie stanowisko w zakresie istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodne z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Można przy tym odnotować, że w ówczesnym stanie prawnym nie było możliwości legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 (wówczas art. 48) Prawa budowlanego, niezależnie od ewentualnej zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) lub obowiązującym wówczas planem miejscowym. Niezależnie zaś od oczywistej trafności konstatacji Sądu pierwszej instancji o związaniu uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w sprawach prowadzonych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dodać można, że tryb legalizacji samowoli, oparty na przesłance zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, był przewidziany w całym okresie obowiązywania tej ustawy. Samowolny inwestor mógł wówczas liczyć na możliwość sanowania samowolnych robót w razie ich zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Takiego przeświadczenia nie mógł mieć inwestor, który budował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2001 r. Próba wyłożenia treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., z wykorzystaniem dorobku uchwałodawczego odnoszącego się do normy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jest więc nieuprawniona. W rezultacie należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 P.p.s.a. Zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.