II SA/Po 890/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie w części jego uzasadnienia na stronie 3 od słów: "Brak ważnego dokumentu" do słów: " nie może wydać orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 98 i art. 101 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), na wniosek M. B. z dnia [...] r., zawiesił postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z pismem z dnia [...] r. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie pouczył, że w przypadku ustania przyczyny zawieszenia postępowania należy zwrócić się z prośbą o ponowne wszczęcie postępowania oraz przesłać nowe zaświadczenie lekarskie o aktualnym stanie zdrowia. W zażaleniu M. B. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] reprezentująca go pełnomocnik – matka M. B. wskazała, że w piśmie z dnia [...] r. nie zwrócono się o zawieszenie postępowania, a jedynie zawarto w nim prośbę o zmianę terminu posiedzenia komisji do dnia wydania wnioskodawcy nowego dowodu osobistego. M. B. wskazala, że napisala pismo z dnia [...] r., ponieważ pracownik organu I instancji wprowadził ją w błąd co do konieczności posiadania przez syna ważnego dowodu osobistego. Podniosła ponadto, że syn posiada dokumenty stwierdzające tożsamość: "stary" dowód osobisty, prawo jazdy i książeczkę wojskową i w oparciu o te dokumenty prosi o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w dniu [...] r. M. B. złożył do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z powodu braków formalnych wniosku, Powiatowy Zespół pismem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał stronę do usunięcia braków poprzez dostarczenie wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wypełnionego przez osobę zainteresowaną, czytelnej kserokopii dowodu osobistego i wypełnionej informacji o sytuacji socjalno-społecznej, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jak wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy, w dniu [...] r. do sekretariatu Powiatowego Zespołu w P. zgłosiła się M. B., matka M. B., w celu uzupełnienia braków formalnych we wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz oświadczyła, że nie może przedłożyć kserokopii dowodu osobistego syna, gdyż utracił on ważność. Jednocześnie poinformowała, że wniosek o nowy dowód osobisty został już złożony i zostanie dostarczony do Powiatowego Zespołu niezwłocznie po jego wydaniu. Następnie pismem z dnia [...] r. M. B. poinformowała, że z uwagi na stan zdrowia syna nie jest możliwe wykonania zdjęcia, które jest niezbędne do uzyskania nowego dowodu osobistego. Kolejno, jak wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy, w trakcie rozmowy prowadzonej w dniu [...] r. w siedzibie organu okazało się, że M. B. nie jest w stanie przedłożyć aktualnego dowodu osobistego syna, gdyż ze względu na stan zdrowia, odmawia on wykonania aktualnego zdjęcia niezbędnego do wystawienia nowego dowodu osobistego. M. B. zażądała wydania decyzji na podstawie nieaktualnego dowodu osobistego. W odpowiedzi uzyskała od pracownika informację, że jest to niemożliwe. Na pytanie, czy syn posiada aktualny paszport, pracownik Powiatowego Zespołu uzyskał odpowiedź negatywną. W związku z powyższym pracownik organu poinformował, że jeśli syn nie zmieni zdania w kwestii ubiegania się o nowy dowód osobisty, a nie chce, by wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności pozostawiono bez rozpatrzenia, ma możliwość zawieszenia postępowania. M. B. oświadczyła, że zależy im na zachowaniu daty wpływu wniosku, w związku z czym syn napisze prośbę o zawieszenie postępowania. Ostatecznie w dniu [...] r. do Powiatowego Zespołu w P. wpłynęło pismo M. B., w którym wniósł o odroczenie posiedzenia składu orzekającego z uwagi na brak aktualnego dowodu osobistego do czasu dostarczenia nowego dowodu osobistego. Jednocześnie strona wniosła o rozpatrzenie wniosku w dniu [...] r. informując, że nowy dowód osobisty dostarczy niezwłocznie po jego otrzymaniu. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że dokumentem potwierdzającym tożsamość osoby jest ważny dowód osobisty lub dokument paszportowy. Za dokumenty tożsamości nie uznaje się takich dokumentów jak m. in. prawo jazdy, legitymacje służbowe, świadectwa kwalifikacji, legitymacje ubezpieczeniowe, legitymacje uprawniające do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, legitymacje szkolne czy studenckie. Dokumenty te zawierają wprawdzie dane o osobach, które są ich posiadaczami, jednak nie mają charakteru dokumentów stwierdzających tożsamość, a jedynie potwierdzają określone uprawnienia tych osób. W konsekwencji, brak ważnego dokumentu potwierdzającego tożsamość jest przeszkodą do prowadzenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji do czasu uzyskania danych o obowiązującym dokumencie potwierdzającym tożsamość nie może wydać orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że zawieszenie postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wstrzymuje bieg terminu załatwienia sprawy do czasu ustania przeszkody uniemożliwiającej jego prowadzenie, którą w tym przypadku jest niewątpliwie brak ważnego dokumentu potwierdzającego tożsamość. Jednocześnie wskazano, że wniosek o zawieszenie postępowania musi być sformułowany w sposób jasny i czytelny. Powiatowy Zespół w sytuacji, gdy nie ma pewności, czy pismo strony jest faktycznym wnioskiem o zawieszenie postępowania, powinien wezwać stronę do precyzyjnego określenia swojego żądania. Ponadto stwierdzono, że zaskarżone postanowienie narusza zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w zakresie braku wskazania przyczyny zawieszenia postępowania. W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona została skarga M. B. – sporządzona przez pełnomocnika M. B. – na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r., nr [...], w części dotyczącej braku możności wydania orzeczenia przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z powodu nieposiadania przez M. B. ważnego dowodu osobistego. W uzasadnieniu powtórzono zarzuty podniesione w zażaleniu. Ponadto M. B. opisała stan zdrowia syna i podniosła, że syn posiada identyfikujący go numer PESEL oraz książeczkę wojskową, wobec czego nic nie stoi na przeszkodzie, aby komisja wydała stosowne orzeczenie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r., nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania M. B. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Na wstępie Sąd zauważa, że w skardze strona wskazała, iż kwestionuje wskazane powyżej postanowienie w zakresie jego uzasadnienia – w tym fragmencie, w którym organ odwoławczy wskazał, że brak ważnego dokumentu potwierdzającego tożsamość jest przeszkodą do prowadzenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z powyższego wynika, że sama sentencja zaskarżonego postanowienia, tj. uchylenie w całości postanowienia organu I instancji satysfakcjonuje skarżącego. Odnosząc się do wymogów formalnych i skuteczności tak sformułowanej skargi oraz wskazanego zakresu zaskarżenia postanowienia organu odwoławczego Sąd wyjaśnia, że kwestia dopuszczalności zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji była już przedmiotem rozważań doktryny prawa jak i orzeczeń sądów administracyjnych, przy czym dominujące w orzecznictwie jest stanowisko aprobujące taką możliwość. Stanowisko to jest podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym sprawę. Uzasadnienie decyzji (postanowienia), jako obowiązkowy jej składnik mający na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowi bowiem integralną część decyzji (postanowienia) wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji (postanowienia) składających się na jej całość. Nie można przy tym wykluczyć sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji (lub jego fragment, jak wskazuje strona w przedmiotowej sprawie) może swoją treścią prawo naruszać. Strona może bowiem zgadzać się z samym rozstrzygnięciem, a kwestionować wyłącznie wskazane w uzasadnieniu stanowisko organu, czy powody takiego a nie innego załatwienia jej sprawy, zwłaszcza gdy motywy rozstrzygnięcia mają lub mogą mieć wpływ na dalszy tok postępowania lub sytuację prawną strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 632/14 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał skargę złożoną w przedmiotowej sprawie za dopuszczalną. Dalej wskazać należy, że konsekwencją integralnego charakteru decyzji (postanowienia) jest to, że zaskarżenie przez stronę samego uzasadnienia jest w istocie skargą na całe postanowienie, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 P.p.s.a.). Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości [por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, Legalis]. Badając zaskarżone postanowienie w wyżej zakreślonych granicach wskazać należy, że jest ono zasadne co do meritum. Wniosek o zawieszenie postępowania musi być bowiem sformułowany w sposób jasny i czytelny. W sytuacji, gdy organ administracji nie ma pewności, czy pismo strony jest faktycznie wnioskiem o zawieszenie postępowania, powinien wezwać stronę do precyzyjnego określenia swojego żądania. Tymczasem organ I instancji po otrzymaniu pisma strony z dnia [...] r. zawiesił postępowanie administracyjne wskazując jako podstawę prawną art. 98 Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje fakultatywne zawieszenie postępowania na wniosek strony – choć ze złożonego podania w sposób jednoznaczny nie wynikało, czy strona faktycznie domaga się zawieszenia postępowania. W piśmie z dnia [...] r. reprezentująca M. B. M. B. wniosła bowiem jednocześnie o odroczenie terminu posiedzenia składu orzekającego wyznaczonego na dzień [...] r. z uwagi na niewyrobienie nowego dowodu osobistego, jak i o rozpatrzenie wniosku w dniu [...] r. wskazując, że nowy dowód osobisty syna dostarczy po jego otrzymaniu (k. nienumerowana akt organu I instancji). W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Czuwają też nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dlatego też organ, który prowadzi postępowanie, może informować stronę o możliwościach prawnych, ale nie powinien za nią władczo decydować. Jeśli jest możliwość wyboru podjęcia określonych działań, to decyzja w tym zakresie należy do strony. To ostatecznie strona decyduje o tym, czy i ewentualnie z jakich środków prawnych chce skorzystać. W tych wszystkich przypadkach, w których treść składanych przez stronę pism skłania do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony i charakteru jej żądania, a więc gdy pismo w tym względzie zawiera niejasności czy sprzeczności, należy zwrócić się do strony o sprecyzowanie jej żądań. To, że żądanie skierowane do organu administracji jest sformułowane mało zrozumiale czy niezręcznie, nie oznacza bowiem, że to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jeżeli organ administracyjny to zaniedba i sam o tym zadecyduje, poniesie ryzyko, że będzie działał wbrew rzeczywistym intencjom strony, co jest niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 579/15). Wobec tego nawet jeśli podczas rozmowy z pracownikiem sekretariatu w dniu [...] r. M. B. oświadczyła, że złoży w imieniu syna wniosek o zawieszenie postępowania, o czym stanowi znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa, a następnie złożyła pismo, w którym żądanie zawieszenia postępowania nie jest jasne, obowiązkiem organu było zwrócenie się do niej o sprecyzowanie żądania oraz wyjaśnienie przy tym w zgodzie z art. 9 K.p.a. skutków prawnych zawieszenia postępowania i nieuzupełnienia we wskazanym terminie braków formalnych wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z treści złożonego zażalenia od postanowienia organu i instancji wynika przy tym, że strona kwestionuje, jakoby składała wniosek o zawieszenie postępowania, wobec czego Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] zasadnie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Jednocześnie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że postanowienie organu I instancji narusza art. 9 K.p.a., albowiem organ I instancji co prawda w podstawie prawnej wskazał art. 98 K.p.a., to w jego uzasadnieniu nie wyjaśnił jednoznacznie, że zawiesza je na wniosek strony, która żądała wszczęcia postępowania. Za wadliwe należało także uznać zawarte w postanowieniu organu I instancji pouczenie, iż "w przypadku ustania przyczyny zawieszenia postępowania należy zwrócić się z prośbą o ponowne wszczęcie postępowania oraz przesłać nowe zaświadczenie lekarskie o aktualnym stanie zdrowia." Stosownie bowiem do art. 101 § 2 K.p.a., w przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron (art. 98 § 1) organ ma obowiązek pouczyć je o treści przepisu art. 98 § 2. Przepis ten stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wobec tego w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek strony nie tyle chodzi o podjęcie postępowania po ustaniu przyczyny zawieszenia (jak w przypadku zawieszenia postępowania z urzędu – zob. art. 97 § 2 K.p.a.), a o podjęcie go w zakreślonym terminie na żądanie strony. W innym bowiem przypadku żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane za wycofane. Dalej wskazać należy, że co do zasady, organ odwoławczy winien w swoim postanowieniu odnieść się jedynie do przedmiotu sprawy, a więc do kwestii zawieszenia postępowania. Niemniej jednak w swoim zażaleniu strona skarżąca wskazywała, że jej pismo z dnia [...] r. było wnioskiem o wydanie orzeczenia w oparciu o nieważny już dowód osobisty syna, prawo jazdy lub książeczkę wojskową. Wobec tego za zgodne z art. 9 K.p.a. należało uznać odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zażalenia poprzez przytoczenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych i ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych oraz dokonanie ich wykładni. Uzasadnienie postanowienia organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów zażalenia uzasadniałoby bowiem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. Niemniej jednak Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie miał prawnej możliwości wypowiedzieć się co do meritum w przedmiocie wydania orzeczenia o niepełnosprawności w postępowaniu wpadkowym jakim jest zawieszenie postępowania poprzez kategoryczne wskazanie, że brak ważnego dokumentu potwierdzającego tożsamość jest przeszkodą do prowadzenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wobec czego organ I instancji do czasu uzyskania danych o obowiązującym dokumencie potwierdzającym tożsamość nie może wydać orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powyższe stanowisko, którego Sąd nie może ocenić w niniejszym postępowaniu z uwagi na związanie granicami sprawy, mogłoby bowiem zostać przedstawione wyłącznie w postanowieniu o pozostawieniu wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bez rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r., nr [...], w części jego uzasadnienia na stronie 3 od słów: "Brak ważnego dokumentu" do słów: "nie może wydać orzeczenia o stopniu niepełnosprawności", z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.