I OSK 1942/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy specjalista Marek Szwed – Lipiński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 566/18 w sprawie ze skargi R.B. na zarządzenie Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w D. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta D. na rzecz R.B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1942/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę R.B. i stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w D. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Miasta D.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego: a) § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ujawnione przez organ nieprawidłowości w przebiegu procedury konkursowej nie zdeterminowały wyniku konkursu w sposób nakazujący jego unieważnienie oraz że nieuprawnione jest unieważnienie przez organ prowadzący szkołę konkursu na stanowisko dyrektora w sytuacji, gdy w skład komisji konkursowej wchodziły osoby wyłonione w nieprawidłowy sposób, jak również w sytuacji, gdy w skład komisji konkursowej wchodziły osoby, wobec których istnieją wątpliwości co do ich bezstronności; b) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a, polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżony akt dotknięty jest nieważnością, pomimo niewskazania przez Sąd istotnego naruszenia przepisów prawa; 2/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie przez Sąd I instancji, z pominięciem w swoich rozważaniach niektórych istotnych elementów stanu faktycznego sprawy i stwierdzenie, że zaskarżony akt jest dotknięty nieważnością. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dni od jej doręczenia, R.B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, dalej rozporządzenie, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponownie jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W kontrolowanej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy stwierdzone przez Burmistrza Miasta D. uchybienia, polegające w jego ocenie na wadliwym przebiegu procedury konkursowej i powołaniu w skład komisji konkursowej osób wyłonionych w nieprawidłowy sposób oraz wobec których istnieją wątpliwości co do ich bezstronności (w zarzutach skargi kasacyjnej Burmistrz powołał się tylko na te okoliczności), w rzeczywistości wystąpiły, a jeśli tak, to czy były na tyle istotne, że można uznać je za mogące mieć wpływ na wynik konkursu. Wówczas bowiem, w myśl § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, organ prowadzący szkołę uprawniony jest do unieważnienia konkursu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że do wskazywanych przez organ prowadzący szkołę uchybień w ogóle nie doszło, a nawet gdyby uznać podnoszone okoliczności za uchybienie - nie powinny one spowodować unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w D. Przepis § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia określa przesłanki unieważnienia konkursu, wśród których wymienia inne (niż wymienione w pkt 1-3) nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Unieważnienie konkursu możliwe jest zatem jedynie wtedy, gdy zaistnieje związek funkcjonalny pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym (innymi niż wymienione w pkt 1-3), a ich wpływem na wynik konkursu. Nieprawidłowości muszą zatem być tego rodzaju i w takim zakresie, że determinują one wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. Zarówno ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce, jak i ich swobodna ocena, należą do organu prowadzącego szkołę. Nie mogą one mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 559/11, z dnia 2 lipca 2014 r., I OSK 910/14). Wynika z tego, że w toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć również tego rodzaju uchybienia, które są nieistotne i jako takie nie mogą mieć wpływu na wynik konkursu, co z kolei uniemożliwia organowi prowadzącemu szkołę jego unieważnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zakwestionował twierdzenia organu, jakoby w pracach komisji konkursowej brały udział osoby nieuprawnione, czyli nieprawidłowo wyłonieni przedstawiciele Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Ogólnokształcących w D. Organ powoływał się w dość obszernym uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu na wybór przez Radę Pedagogiczną ze swojego składu dwóch przedstawicieli do komisji konkursowej w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa oraz wewnętrznymi regulacjami dotyczącymi pracy rady pedagogicznej, jednakże nie powołał się na żaden konkretny przepis, który miałby zostać naruszony. Treść zebrania Rady Pedagogicznej z dnia [...] maja 2018 r., na którym wybrano najpierw trójkę kandydatów do komisji konkursowej, a następnie z tej trójki - dwóch członków tej komisji, została zaprotokołowana (protokół nr 10). Z tego protokołu wynika, że Rada podjęła decyzję o przeprowadzeniu głosowania tajnego w sprawie wyboru przedstawicieli Rady do komisji konkursowej, w związku z czym powołano Komisję Skrutacyjną w składzie: A.G., I.G. i D.K., które to osoby wyraziły zgodę na pracę w Komisji i których wybór został dokonany jednogłośnie. Komisja Skrutacyjna opracowała karty do głosowania i poinformowała członków Rady Pedagogicznej o zasadach głosowania. Do prac w komisji konkursowej zgłoszono trzech (na dwa miejsca) kandydatów w osobach: Z.M., T.K. i M.K., które w głosowaniu uzyskały odpowiednio 28, 28 i 26 głosów. Do prac w Komisji Konkursowej wybrano zatem Z.M. i T.K. Organ składający skargę kasacyjną nie wskazał żadnego przepisu Regulaminu Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Ogólnokształcących w D., który zostałby naruszony przez Radę Pedagogiczną na zebraniu, z którego sporządzono protokół nr 10. Sąd I instancji nie dopatrzył się takich naruszeń, a Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z taką oceną. W szczególności § 6 Regulaminu – Protokołowanie zebrań Rady Pedagogicznej – nie zabrania sporządzenia odrębnego protokołu przez Komisję Skrutacyjną. Paragraf ten w pkt 3 stanowi, że protokół z zebrania udostępniany jest członkom Rady przez okres dwóch tygodni w celu zapoznania się z jego treścią i umożliwienia wnoszenia uwag. Tymczasem żadnych uwag nie odnotowano, co oznacza, że żaden z biorących udział w zebraniu członków Rady Pedagogicznej nie miał zastrzeżeń do prawidłowości głosowania. Żaden z nich nie miał również wątpliwości co do zasad tajnego głosowania i jego przebiegu. Bez znaczenia są przy tym okoliczności, że to Komisja Skrutacyjna poinformowała członków Rady o zasadach głosowania, czy też o jego wynikach, choć powinien to uczynić Przewodniczący Rady. Istotne jest, że członkowie rady znali zasady głosowania i że nie mieli zastrzeżeń co do jego wyników. Bez znaczenia są także wątpliwości organu co do okoliczności potwierdzenia przez notariusza kopii protokołu Komisji Skrutacyjnej, skoro z okoliczności tej sam organ nie wyciąga żadnych wniosków poza stwierdzeniem, że jest to niezrozumiałe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie opiera się na faktach i obiektywnie stwierdzonych nieprawidłowościach, a jedynie wyraża wątpliwości, które wynikają co najwyżej z bliżej nieokreślonych przypuszczeń, że jakieś nieprawidłowości podczas zebrania Rady Pedagogicznej miały miejsce. Nie jest to jednak wystarczające do uznania nieprawidłowości wyboru przedstawicieli Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej. Tak samo należy traktować argumenty odnośnie do niewyłączenia się dotychczasowego dyrektora i jednocześnie kandydata na nowego dyrektora z głosowania nad wyborem przedstawicieli Rady do komisji konkursowej. Nie jest to stwierdzona faktami okoliczność, a jedynie przypuszczenie organu, który nota bene nie przedstawił żadnego argumentu choćby na jej uprawdopodobnienie. Sam dyrektor stwierdził przy tym, że nie głosował, a skoro żaden z członków zebrania Rady nie zgłaszał zastrzeżeń odnośnie tej okoliczności, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dalsze dywagacje w tym zakresie są zbędne. Nie odnoszą się bowiem do faktów. Podobnie zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji odnośnie do pisma pedagogów i pracowników Zespołu Szkół Ogólnokształcących w D. do [...] Kuratora Oświaty wyrażającego poparcie dla dotychczasowego dyrektora (skarżącego w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim) jako uczestnika postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że opinia ta nie była wiążąca dla członków komisji konkursowej, a unieważnienie konkursu z powodu złożenia takiego pisma jeszcze przed powołaniem komisji konkursowej, a więc i przed wyborem członków tej komisji z grona Rady Pedagogicznej, spowodowałoby niemożność powołania komisji konkursowej, skoro w jej składzie z mocy prawa muszą znaleźć się dwaj przedstawiciele Rady Pedagogicznej. Przepis § 5 ust 2 rozporządzenia stanowi, że komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje ich merytorycznej oceny. Ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju szkoły. Ocenie podlegać może również opinia o kandydacie wyrażona przez podległych mu pracowników placówki. Zgodzić należy się z Sądem Wojewódzkim, że odmienna interpretacja jest sprzeczna z zadaniami komisji, której celem jest rozstrzygnięcie konkursu. Podsumowując, organ prowadzący szkołę, unieważniając konkurs, nie wskazał, by w ogóle doszło do "innych uchybień" w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza Miast D. z dnia [...] czerwca 2018 r. nie uzasadniały unieważnienia konkursu, albowiem nie wyczerpały dyspozycji normy określonej w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Jak to wyżej podniesiono nieprawidłowości, o których wspomina analizowany przepis, muszą bowiem wynikać z istotnego naruszenia procedury konkursowej, którego to naruszenia nie potwierdzają okoliczności niniejszej sprawy. Oznacza to, że organ nie miał podstaw do unieważnienia konkursu, co z kolei uzasadniało podjęcie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2018 r. w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.