II SA/Sz 1155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a.", Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. , na działce nr ew. [...], gm. S., objętego zgłoszeniem J. M.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ww. inwestor zgłosił zamiar budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy siedliska. Wskazana w decyzji działka znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. S., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Sianowie Nr XLIII/182/96 z dnia 28 grudnia 1996 r. (ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2017 r., Nr 8, poz. 29), dalej w skrócie: "m.p.z.p.". Na rysunku planu obszar inwestycji oznaczony został kolorem żółtym, w oznaczeniach planu opisany jako teren upraw rolnych. Zdaniem organu, budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy siedliskowej na ww. działce, oznaczonej w m.p.z.p. jako teren upraw rolnych, nie jest możliwa. Tereny oznaczone w planie jako tereny upraw rolnych przeznaczone są bowiem wyłącznie pod te uprawy i nie jest na nich dopuszczalna jakakolwiek zabudowa przewidziana na innych obszarach elementarnych określonych w § 3 m.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, podnosząc, że realizacja planowanej inwestycji nie jest sprzeczna z postanowienia m.p.z.p. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył brzmienie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 4b ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że stosownie do art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 a ww. ustawy, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz podlega zgłoszeniu, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, zgodnie z powyższymi przepisami organ administracji dokonuje w postępowaniu administracyjnym określonych czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, w tym zgodności z ustaleniami m.p.z.p., jeżeli taki obowiązuje na terenie inwestycji. Wojewoda wskazał, że działka objęta zgłoszeniem znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie jako "tereny upraw rolnych". Zgodnie z § 3 pkt 4 m.p.z.p., dopuszcza się na tych obszarach lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Zaznaczył, że m.p.z.p. przewiduje wyraźne rozróżnienie terenów przeznaczonych wyłącznie pod uprawy rolne oraz takich, które przewidziano pod zabudowę. Planowana inwestycja, zgodnie z treścią projektu budowlanego, przewidziana jest do realizacji w ramach zabudowy siedliska. Definicja tego rodzaju zabudowy zawarta jest w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Zdaniem organu, dopuszczalność w m.p.z.p. realizacji zabudowy zagrodowej bądź siedliskowej, oznacza możliwość zabudowy na gruntach rolnych bez utraty przez nie tego charakteru. Takiej zabudowy obowiązujący plan nie przewiduje. Przedmiotowa budowa byłaby możliwa do realizacji na obszarach określonych w m.p.z.p. symbolami MW, MN, MR bądź MRN, wobec których postanowienia planu przewidują możliwość wykorzystania ich pod funkcje mieszkalną i rolniczą. Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 1 m.p.z.p., rysunki planu stanowią jego integralną część. Nieuwzględnienie w postanowieniach szczegółowych planu dla jednostki zasadniczej G. (§ 13) informacji dotyczących terenów przedstawionych na rysunku planu m.in. jako "tereny upraw rolnych" i opisanych w legendzie, nie oznacza, że nie są dla danego obszaru obowiązujące. Przedmiotowy plan obejmuje obszar w granicach administracyjnych gminy (§ 1), zaś jego integralną częścią jest rysunek planu w skali 1:25.000 dla obszaru gminy oraz rysunki planu w skali 1:5.000 dla poszczególnych jednostek osadniczych (§ 4). Zgodnie z § 4 ust 3 pkt 1 m.p.z.p., linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu stanowią obowiązujące ustalenia planu, zatem także te oddzielające tereny, dla których przewidywana jest zabudowa, od terenów upraw rolnych. Organ odwoławczy odniósł się do załączonej do odwołania opinii urbanistycznej, sporządzonej przez mgr inż. arch. M. P.. Zauważył, że uchwała w sprawie m.p.z.p. nie wprowadza rozwiązania, zgodnie z którym opinia urbanistyczna miałaby być wiążąca dla organu architektoniczno - budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonał własnej analizy postanowień m.p.z.p., przy uwzględnieniu opinii urbanistycznej sporządzonej przez ww. urbanistę, w wyniku której stwierdził brak możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie oznaczonym jako "tereny upraw rolnych". W związku z powyższym, zdaniem organu, realizacja planowanego zamierzenia budowlanego byłaby możliwa po zmianie zapisów aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Uznał, że zasadnym było wniesienie, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy siedliska. J. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Wojewody z dnia [...] wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie wskazanej decyzji w całości. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. fotografii (rzut z góry) nieruchomości m.in. skarżącego oraz wydruku z ewidencji gruntów na okoliczność istnienia obiektów budowlanych w otoczeniu (sąsiedztwie) nieruchomości skarżącego objętych opisem m.p.z.p. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu II instancji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z ustaleniami m.p.z.p., w szczególności § 3, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji czego wydana decyzja obarczona jest wadą prawną, - art. 77 ust. 1 i 4 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, w konsekwencji czego organ II instancji dokonał wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, a nadto nie uwzględnił posiadanej z urzędu wiedzy odnośnie braku przeciwskazań do wydawania pozwoleń na budowę, aktualnie braku podstaw do wnoszenia sprzeciwu w sprawie budowy dla zabudowy siedliskowej na obszarach rolnych, z uwagi na liczne przykłady wydanych decyzji przez organ I instancji w identycznych realiach prawnych, - art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ miał wątpliwości natury interpretacyjnej norm uchwalonego m.p.z.p., tym samym mógł te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony. Według skarżącego, udzielając odpowiedzi na pytanie czy na gruncie obowiązującego m.p.z.p. dla działki skarżącego istnieje zakaz zabudowy siedliskowej, należy spojrzeć w sposób kompleksowy nie tylko na postanowienia tego planu, ale również na stan rzeczywisty istniejących obiektów budowlanych, powstałych po uchwaleniu m.p.z.p. w 1996 r. Ponadto podniósł, iż organy obu instancji dokonując interpretacji norm m.p.z.p. pominęły w swoich rozważaniach, że żadna norma zakodowana w uchwale nie zabrania/nie nakazuje właścicielowi gruntu rolnego przeznaczonego pod uprawę rolną, wybudowania na nich obiektu budowlanego siedliska. Okoliczność ta w sposób zasadniczy wpływa na ocenę poprawności wydanych decyzji, które odmawiając skarżącemu prawa do zabudowy nieruchomości budynkiem siedliskowym winny wskazywać konkretny przepis - normę prawną, która zakazuje lub nie zezwala na budowę. Organy obu instancji takiego przepisu nie wskazały, co czyni decyzje wadliwymi i nadającymi się do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak argumentował skarżący, przywoływany przez organy wielokrotnie § 3 m.p.z.p., określa przedmiot ustaleń planu, w których nie ma wzmianki o terenach upraw rolnych. Skoro tak, to – zdaniem skarżącego - nie sposób przyjąć, że uchwała zabrania zabudowy, bo taki (zakaz) musiałby wyraźnie wynikać z jej treści. Według skarżącego, organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji zupełnie pominęły okoliczność, iż na terenie gminy S., jak i innych gmin np. P., Ś. na obszarze gruntów przeznaczonych w miejscowych planach lub decyzjach o warunkach zabudowy, jako "teren upraw rolnych" wielokrotnie wydawano decyzje o pozwoleniu na budowę, a aktualnie po zmianie przepisów prawa budowlanego nie zgłaszano sprzeciwów co do zamierzeń budowlanych. Skarżący uważa, że organy dysponując obszerną wiedzą o budowie obiektów budowlanych (siedliskowych) na obszarach przeznaczonych w planach jako tereny upraw rolnych, fakt ten pominęły, pomimo, że miało to istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12.10.2017 r., sygn. akt. II GSK 3596/15). Zdaniem skarżącego, załączone do skargi dokumenty, tj. wydruk z ewidencji, jak również dokumentacja fotograficzna wskazują, że na obszarze będącym "terenem upraw rolnych" istnieją obiekty budowlane, które powstały w czasie obowiązywania uchwały Nr XLIII/182/96 z dnia 28 grudnia 1996 r., a które zdaniem organów obu instancji nie miały prawa powstać. Skarżący poinformował, że wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej ilość wydanych pozwoleń na budowę (braku sprzeciwów), począwszy od lutego 1997 r. do chwili obecnej, na terenach gmin S., P. i Ś. – na terenach upraw rolnych, po uzyskaniu której przedłoży ją do akt niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego, jednostkowy sprzeciw organu I instancji spowodował, że nie tylko naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów publicznych (art. 8 k.p.a.), ale stworzono precedens uprawniający skarżącego do tezy, iż stał się przedmiotem dyskryminacji. Analizując rozważania organów należy dojść do wniosku, iż w ich ocenie, postanowienia m.p.z.p., nie są jednoznaczne i precyzyjne. W konsekwencji organy powinny zastosować normę przepisu art. 7a k.p.a., wprowadzającą zasadę ogólną - zasadę "przyjaznej interpretacji przepisów" (in dubio pro libertate). Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 22 listopada 2018 r., skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów, tj. pism Starostwa Powiatowego w K. z dnia 9 października 2018 r. i z dnia 21 listopada 2018 r., na okoliczność udzielenia przez organ decyzji pozwalających na budowę i zatwierdzających projekty budowlane na obszarach przeznaczonych w m.p.z.p., ewentualnie oznaczonych w ewidencji gruntu jako uprawy rolne w identycznym przypadku, jak skarżącego. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości skargę, jak również wnioski dowodowe. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd postanowił oddalić wnioski przedstawione w skardze i piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kontrolą sądowo objęta została decyzja wydana w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), wolno stojące budynki mieszkalne, których obszar oddziaływania mieści się w całości w działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, nie wymagają pozwolenia na budowę, a wymagają zgłoszenia. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawie zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 4b ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymagania ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przyczyną uzasadniającą, w ocenie organów, zgłoszenie sprzeciwu w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości G. na działce o nr ew. [...], gm. S., są przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Sianowie Nr XLIII/182/96 z dnia 28 grudnia 1996 r. (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego nr 8, poz. 29 z późn. zm.). Odwołując się do postanowień ogólnych planu organy uznały, że działka na której planowana jest przez skarżącego budowa budynku mieszkalnego, będąc oznaczona w części graficznej planu kolorem żółtym i częściowo zielonym, jest przewidziana pod tereny upraw rolnych, nie zaś pod funkcję mieszkaniowo-rolniczą, zwłaszcza, że prawodawca lokalny przewidział tereny o takim przeznaczeniu w innych częściach planu, oznaczając je symbolami MW, MN, MR i MRN. Analizując zapisy planu Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji przedmiotem swych rozważań nie objęły w sposób należyty całej treści planu, zwłaszcza ustaleń szczegółowych, odnoszących się do terenu jednostki osadniczej G. . Nie powinno budzić wątpliwości, że ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów elementarnych mogą nie tylko doprecyzowywać planowanie przeznaczenie terenu, ale określać pewne odstępstwa od ustaleń ogólnych planu. Na tym polega bowiem ich istota. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jako źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym obszarze, podlega wykładni właściwej dla wykładni źródeł prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko orzecznictwa, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2775/14, opubl. w Lex nr 2102240; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 505/11, opubl. w Lex nr 1153309). W §13 m.p.z.p., określającym ustalenia dotyczące jednostki osadniczej G. (3.0), wskazano m.in. że "Dopuszcza się zabudowę jednorodzinną na wolnych działkach przyległych do drogi publicznej pod warunkiem nawiązania do cech stylowych istniejącego budownictwa. Dopuszcza się indywidualne sposoby zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków z zapewnieniem usuwania i oczyszczanie ścieków stosownie do odrębnych przepisów. Ustalenia powyższe dotyczą również fragmentów zabudowy rozproszonej." Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map terenu wynika, że działka o nr ew. [...] w południowej części graniczy z działką drogową. Potwierdzają to m.in. mapy dołączone przez inwestora do projektu architektoniczno-budowlanego domu, w tym w szczególności projekt zagospodarowania działki (nr rys. ZE1) oraz wykonana na kopii mapy zasadniczej mapa dokumentacyjna dołączona do Opinii geotechnicznej dla projektu posadowienia budynku mieszkalnego. Według ww. dokumentów, mająca być przedmiotem zainwestowania działka nr [...] jest działką wolną, czyli niezabudowaną oraz niewątpliwie przylega do działki drogowej. Organy nie odniosły się do tych zapisów planu poprzestając zasadniczo tylko na analizie postanowień ogólnych planu. Okoliczność ta nie była, a powinna być zweryfikowana także w postępowaniu odwoławczym. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględni poczynione przez Sąd spostrzeżenia w zakresie interpretacji pełnej treści m.p.z.p. a nie tylko jego fragmentu, a następnie ponownie oceni zasadność wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu do zgłoszonego przez skarżącego zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 13012 ze zm.) oddalił wnioski dowodowe przedstawione w skardze oraz w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 22 listopada 2018 r. Zgodnie z ww. przepisem, sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regułą jest, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w toku postępowania. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu i nie może prowadzić w postępowaniu sądowym do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zestawiając powyższe wywody z kwestiami podnoszonymi we wnioskach dowodowych, Sąd zauważa, że: 1) okoliczność istnienia obiektów budowlanych w otoczeniu nieruchomości skarżącego objętych postanowieniami m.p.z.p. oraz wydawania pozwoleń na budowę na obszarach przeznaczonych w planie i ewentualnie na terenach oznaczonych w ewidencji gruntu jako grunty rolne, w żaden sposób nie determinuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, 2) organy inspekcji nadzoru budowlanego co do zasady nie wydają decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) okolicznością nieistotną z punktu widzenia przedmiotu postępowania i postanowień planu jest to jakie widnieje oznaczenie użytków w ewidencji gruntów i budynków. Przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie okazało się przy tym niezbędne do dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze dostrzeżoną wadę postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).