II OSK 1935/19

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 747/18 w sprawie ze skargi K. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 747/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...], Starosta Powiatu W. o zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej O. S.A. nr [...] przewidzianą do realizacji na działce nr [...], gmina S.. Organ I instancji, powołując się na treść § 13 pkt 2 i 3, § 15 ust. 9 i § 17 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Z., gmina [...]) oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.), zwanej dalej "ustawą telekomunikacyjną", oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z prawem miejscowym oraz z przepisami odrębnymi. Podkreślił, że inwestor wykazał w projekcie budowlanym, iż lokalizacja inwestycji poza terenem RP jest niemożliwa z uwagi na negatywny stosunek właścicieli terenów sąsiednich, organów opiniodawczych oraz mieszkańców wsi. Tym samym, organ ustalił, że budowa stacji bazowej realizuje treść § 15 ust. 9 ww. planu miejscowego, który ma zastosowanie do całego obszaru obowiązywania miejscowego planu. Ponadto organ I instancji nie dostrzegł innych przeszkód do wydania pozwolenia na budowę. Odwołania od ww. decyzji wnieśli skarżący, a także A. K. oraz Gmina S. (odwołania A. K. i Gminy S. zostały rozpatrzone w odrębnej decyzji niż zaskarżona w niniejszej sprawie). Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, powołując się na obowiązujące w dacie uchwalania miejscowego planu rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589), że stacje bazowe telefonii komórkowej nie zostały zaliczone do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi w rozumieniu przywołanego wyżej rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że obszar budowy stacji telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", nie został określony w planie miejscowym. Wynika to wprost z treści § 15 ust. 9 planu miejscowego. Według organu, skoro plan miejscowy nie zawiera konkretnych ustaleń dotyczących lokowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, a jednocześnie nie wprowadza zakazu ani ograniczeń realizacji tego celu, to w istocie nie reguluje kwestii lokalizacji omawianej inwestycji. Ponadto do takiego wniosku uprawnia treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy telekomunikacyjnej. Odnosząc się do zakazu lokalizowania wszelkiej zabudowy w § 13 pkt 2 planu miejscowego organ uznał, że w kontekście warunkowej dopuszczalności lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (o ile nie zaistnieją możliwości trasowania lub lokalizacji poza tymi terenami) zakaz ten nie ma zastosowania w stosunku do stacji bazowych telefonii komórkowej. W tej sprawie odpada, w ocenie organu, warunek możliwości trasowania, gdyż odnosi się do inwestycji polegających na budowie obiektów liniowych. Odnosząc się natomiast do wymogu rozważenia możliwości lokalizacji inwestycji poza terenem działki, objętej planowaną inwestycją, organ uznał, że wobec nieustalenia w planie miejscowym konkretnego przeznaczenia pod lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz negatywnego stosunku właścicieli terenów sąsiednich, organów opiniodawczych i mieszkańców wsi, a także w kontekście ustawy telekomunikacyjnej, wymóg ten został spełniony. W zakresie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie kwalifikuje się do grup przedsięwzięć mogących znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji ocenił, że w sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podzielił również opinię organu I instancji w kwestii braku naukowych dowodów potwierdzających negatywny wpływ promieniowania emitowanego przez stacje bazowe telefonii komórkowej na życie i zdrowie ludzkie. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący, kwestionując zgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym oraz argumentując, że nie można uznać, by inwestor dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Ponadto kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Według skarżących organ nie zbadał rozmieszczenia siatki masztów telefonii komórkowych w sąsiedztwie działki nr [...], gdyż w sprawie nie ma miejsca wykluczenie społeczne mieszkańców spowodowane brakiem dostępu do internetu. Skarżący podnieśli nadto, że organ pominął aspekt negatywnego wpływu PEM wytwarzanego przez wieżę nadawczą na życie i zdrowie mieszkańców oraz pozbawił część mieszkańców statusu stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 747/18, uwzględniając skargę, wskazał, że dla prawidłowej wykładni planu miejscowego mają znaczenie reguły interpretacyjne wynikające z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy telekomunikacyjnej. Plan miejscowy, obowiązujący na terenie objętym inwestycją, odnosi się wprost do lokalizacji sieci telekomunikacyjnej wyłącznie w § 15 ust. 9. Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że lokalny uchwałodawca ma na względzie dążność do objęcia dostępem do usług telekomunikacyjnych mieszkańców terenu objętego planem miejscowym, co następować będzie w drodze indywidualnie uzgadnianych warunków z operatorami sieci. Na podkreślenie zasługuje fakt, że ani ten, ani żaden z pozostałych zapisów miejscowego planu nie określa lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej, nakazujący dopuszczanie lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy zdają się nie dostrzegać ustanowionego wyraźnie w § 13 pkt 2 planu miejscowego zakazu lokalizowania wszelkiej zabudowy na terenie RP, na którym położona jest działka objęta planami inwestora. Wprowadzenie w tym miejscu definitywnego zakazu lokalizowania wszelkiej zabudowy przesądza o konieczności ostrożnego stosowania w sprawie tzw. proinwestorskiej wykładni postanowień miejscowego planu wynikającej z art. 46 ust. 1-2 ustawy telekomunikacyjnej. Aby zatem prawidłowo ocenić planowane przedsięwzięcie, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, kompetentne organy administracji architektoniczno-budowlanej muszą dokonać oceny, czy realizacja przedmiotowej inwestycji da się pogodzić, czy też łamie unormowanie zawarte w § 13 pkt 2 planu miejscowego, a dotyczące zakazu lokalizowania wszelkiej zabudowy na terenie RP. Sąd wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "zakazu budowy" (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 września 2010 r., II SA/Łd 710/10). Jednak zakaz lokalizowania wszelkiej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem RP nie jest absolutny, gdyż w § 13 pkt 3 planu miejscowego dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, o ile nie zaistnieją możliwości trasowania lub lokalizacji poza tymi terenami. Właściwie organ odwoławczy ocenił, że w sprawie nie ma zastosowania warunek dotyczący możliwości trasowania inwestycji na innym terenie, gdyż odnosi się on do obiektów liniowych w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Ponadto organy nie dokonały także należytej oceny czy w sprawie został spełniony warunek niemożności lokalizowania inwestycji poza terenem RP. Skoro bowiem lokalny prawodawca wprowadził generalny zakaz wszelkiej zabudowy na terenie RP, to w niniejszej w sprawie należy (o czym była mowa wcześniej) z dużą ostrożnością stosować tzw. wykładnię proinwestorską. Bezpodstawnie zatem organ odwoławczy przyjął, że zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Jeśli organy, orzekając ponownie uznają, że planowana inwestycja jest zabudową w rozumieniu § 13 pkt 2 planu miejscowego, to wyjątek od zakazu zabudowy na terenie RP wymaga wykazania, iż inwestor nie ma faktycznej możliwości realizacji infrastruktury technicznej na jakimkolwiek innym obszarze objętym obowiązywaniem planu miejscowego. W ocenie Sądu, na obecnym etapie sprawy, wydaje się niewystarczające samo uznanie, iż negatywny stosunek właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...], organów opiniodawczych, oraz mieszkańców wsi przesądza o niemożności lokalizacji inwestycji na innym terenie. Brak możliwości lokalizacji inwestycji obejmujących budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, o którym mowa w § 13 pkt 3 planu miejscowego należy oceniać bowiem mając na względzie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, a więc przez pryzmat spełnienia wymagań, o których mowa w ust. 1 tego przepisu oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Ich spełnienie przesądza bowiem o obowiązku udzielenia pozwolenia na budowę. Samoistnej podstawy do odmowy pozwolenia na budowę nie może zaś stanowić negatywne stanowisko pozostałych stron postępowania oraz podmiotów zainteresowanych. Ponadto Sąd ocenił zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w tym § 17 pkt 1 planu miejscowego. Wskazał, że w tym zakresie organ odwoławczy częściowo oparł się na przepisach nieobowiązujących w dacie wydania decyzji, co w tej sprawie było niedopuszczalne. Odnośnie do kolejnych zarzutów skargi, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie dokonanej przez organy oceny zgodności planowanej do realizacji inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, obejmującej ocenę, czy przedsięwzięcie może zostać zaliczone do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nieuzasadnionym zarzutem okazał się również zarzut dotyczący braku uzasadnionego społecznie celu realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania polegającego na nieprawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła O. S.A. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie – przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 13 pkt 2 i 3 planu miejscowego w związku z art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że organy nie są uprawnione do dokonywania interpretacji jasnych przepisów planu miejscowego, skutkującą uznaniem, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. przez bezzasadne nałożenie na organy obowiązku wykazania okoliczności negatywnej, tj. niemożności realizacji infrastruktury technicznej na jakimkolwiek innym obszarze objętym planem miejscowym. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 13 pkt 2 i 3 planu miejscowego w związku z art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej oraz w konsekwencji prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wymagane jest ustalenie czy istnieje możności realizacji infrastruktury technicznej na jakimkolwiek innym obszarze objętym planem miejscowym. Po pierwsze, art. 46 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej, nie daje podstawy do przyjęcia, że inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zasadzie aktualnie taki wniosek potwierdza nowelizacja ww. ustawy z 2012 r. Przepisy planu miejscowego są obowiązujące jednak wymagają interpretacji z punktu widzenia zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 541). Jednak możliwość zastosowania tej zasady w konkretnej sprawie wymaga spełnienia określonych warunków. Natomiast brak jest podstaw prawnych do uznania, że w tym zakresie ww. przepis wprowadza dowolność, uzależnioną tylko od woli inwestora zrealizowania inwestycji w określonym miejscu. Oczywiście przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego celem usunięcia barier prawnych, które m.in. przez liczne zakazy i ograniczenia w planach miejscowych, często nieuzasadnionych merytorycznie, prowadziły do tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Dlatego jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Omawiany przepis obejmuje zatem swoją treścią także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawa są chronione, a więc wymagają uwzględnienia. To wyraz uwzględnienia zasady proporcjonalności – wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów. A zatem niejako z założenia omawiany przepis stanowi punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Takie wskazania wynikają z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 2546). Wskazane wyżej cele zawiera właśnie treść obowiązującego ww. przepisu, albowiem plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznie z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 1632/16). Po drugie, także art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej nie stanowi podstawy prawnej do stwierdzenia, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej może nastąpić w sposób dowolny, niezależnie od treści planu miejscowego. Chodzi bowiem o to czy określone przepisy planu miejscowego stanowią gwarancję dla ludności celem zagwarantowania im dostępu do tego rodzaju usług telekomunikacyjnych. Taki zaś wymóg "niejako" wymusza w procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę poszukiwania, w pierwszej kolejności, takich obszarów terenu, na których plan miejscowy przewiduje możliwość realizacji tego rodzaju zabudowy. Na uwagę zasługuje, że w okolicznościach tej sprawy inwestor zdaje się rozumieć omawiane zagadnienie, skoro do zatwierdzenia organowi architektoniczno-budowlanemu przedstawił projekt budowlany, w którym wyrażono pogląd, zgodnie z którym lokalizacja poza terenem o symbolu "RP" jest niemożliwa z uwagi na negatywny stosunek właścicieli terenów, organów opiniodawczych oraz mieszkańców wsi. Sąd I instancji zaś ocenił, że tego rodzaju argumentacja nie stanowi o niemożności realizacji inwestycji na innych terenach, a w skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia tej oceny. W tym miejscu należy wskazać, że w omawiane zagadnienie prawne właśnie wpisuje się treść § 13 pkt 2 i 3 planu miejscowego, ponieważ pomimo ogólnego zakazu zabudowy terenu "RP", jednak na tym terenie dopuszcza możliwość lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ale warunkując to brakiem możliwości lokalizowania poza tymi terenami. W tej zaś sprawie, o czym już wyżej była mowa, nie wykazano aby realizacja przedmiotowej inwestycji była niemożliwa poza terenem "RP". Oczywiście tereny rolnicze ("RP"), bo z takim terenem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, są niewątpliwie terenami, z którymi co do zasady nie kolidują inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co było przedmiotem oceny w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Jednak taka okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania aby w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę możliwe było zrealizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach rolniczych. Poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 ustawy telekomunikacyjnej należy także uwzględnić treść planu miejscowego i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 13 pkt 2 i 3 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji w zakresie wymaganego ustalenia czy istnieje możności realizacji infrastruktury technicznej na jakimkolwiek innym obszarze objętym planem miejscowym, o czym już wyżej była mowa. Poza tym nie można w skardze kasacyjnej zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Sąd Administracyjny nie orzeka bezpośrednio na podstawie przepisów tej ustawy. Prawidłowe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa zarzutu skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga w pierwszej kolejności przywołania odpowiednich przepisów procedury sądowoadministracyjnej, która została uregulowania w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., jako niezasadny i błędnie sformułowany, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.