II OSK 1809/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 991/18 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podejmuje zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 991/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2018 r., Nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wojewódzki wskazał, że decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] S.A. z siedzibą w W. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] W. [...] na istniejącym obiekcie budowlanym, zlokalizowanej na działkach o nr ewid: [...], obręb [...],[...]. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie polega na budowie wieży stalowej, zlokalizowanej na dachu [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji (wysokość budynku: ok. 16,1 m), o łącznej wysokości 25,70 m n.p.t. Na ww. wieży stalowej zostanie zamontowanych 6 anten sektorowych skierowanych na azymuty: 50°, 150°, 320°. Wysokość zawieszenia środka anten wynosi 24 m n.p.t. W przypadku omawianej stacji bazowej jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska jest emisja pola elektromagnetycznego. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405) dla przedmiotowej inwestycji Burmistrz W. wydał [...] marca 2018 r. decyzję o umorzeniu postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...][...] (działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...]). Decyzja ta posiada walor ostateczności. Jak podkreślił Wojewoda, w przypadku omawianej stacji bazowej jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska jest emisja pola elektromagnetycznego. Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z ww. rozporządzeniem, parametrami na podstawie, których dokonuje się kwalifikacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, czyli budowa instalacji radiokomunikacyjnej emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300 000 MHz, są: równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Wojewoda odniósł się do kwalifikacji przedsięwzięcia i stwierdził, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził też, że przedmiotowa inwestycja nie wpłynie negatywnie na możliwość zabudowy otoczenia, nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor spełnił wymagania formalne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpoznaniu skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r., Sąd wojewódzki stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wojewódzki przypomniał, że w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę organ zobligowany jest nie tylko do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale i wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również weryfikacja kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie, w ocenie Sądu, ma stwierdzenie, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak podkreślił Sąd wojewódzki, wydając pozwolenie na budowę i zatwierdzając projekt budowlany organ pierwszej instancji oparł się na wydanej, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, decyzji Burmistrza W. z [...] marca 2018 r. o umorzeniu postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...][...]. Choć organ wydający pozwolenie na budowę nie jest uprawniony do oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani też oceny zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, to jednak, zdaniem Sądu, nie może on zwolnić się od obowiązku zbadania, czy decyzja o umorzeniu postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy dokładnie tego przedsięwzięcia (inwestycji), które jest przedmiotem rozpatrywanego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro organy architektoniczne prowadziły postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wieży stalowej, zlokalizowanej na dachu [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji (wysokość budynku: ok. 16,1 m), o łącznej wysokości 25,70 m n.p.t., na której zostałoby zamontowanych 6 anten sektorowych, to rolą organów było ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne pojedyncze anteny) wpłynie na środowisko. Tymczasem w decyzjach organów obu instancji rozważania dotyczące oddziaływania na środowisko odnoszą się do wartości emitowanych przez pojedyncze anteny. W konkluzji wyraźnie stwierdza się, że moc sumaryczna pojedynczej anteny w sektorze jest poniżej 2000 W, zatem przy takiej mocy przedsięwzięcie nie zalicza się do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Z treści decyzji Burmistrza W. z [...] marca 2018 r. o umorzeniu postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w żaden sposób nie sposób wywnioskować, że przedmiotem analizy i oceny było oddziaływanie na środowisko całości inwestycji rozumianej jako wieża z sześcioma antenami sektorowymi. Tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie sposób uznać, że decyzja Burmistrza W. z [...] marca 2018 r. przesądza w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, że sporna inwestycja nie jest kwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu. Organy obu instancji nie poczyniły żadnych własnych ustaleń obejmujących oddziaływanie na środowisko całej inwestycji. W ocenie Sądu wojewódzkiego, dla prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście przepisów rozporządzenia niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, gdyż dopiero takie ustalenia pozwolą na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, czy sporna inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i czy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez przedstawienia tej oceny było prawidłowe. Brak dokonania takich ustaleń naraziło organy administracji na zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie, skutkujące uchyleniem decyzji organów obu instancji, będące wynikiem wadliwego uznania, że organy obu instancji naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia, miały bowiem obowiązek ponownego zbadania, czy ostateczna decyzja Burmistrza W. z [...] marca 2018 r. o umorzeniu postępowania była prawidłowa i dotyczyła dokładnie analizowanego przedsięwzięcia, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego okoliczność taka nie wynikała, a przedmiot rozpatrzenia przez Sąd stanowiła decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że organy administracyjne powinny dokonywać ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko nie w odniesieniu do wartości emitowanych przez pojedyncze anteny zgodnie z ww. rozporządzeniem, ale zawsze badając zjawisko kumulacji z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne w otoczeniu stacji, jak również poprzez sumowanie mocy wszystkich anten. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, podkreślając, że skoro projekt budowlany spełniał wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z 19 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1809/19, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu wydania przez ten Sąd rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt III OSK 703/21. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna w części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). W sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, będące wynikiem wadliwego uznania, że organy obu instancji naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267). Nie miał racji Sąd wojewódzki twierdząc, że organy architektoniczno-budowlane w sposób niewystarczający zbadały kwestię oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, tj. ograniczyły badanie jedynie do oceny wartości emitowanych przez poszczególne anteny. Jak wynika z akt sprawy, organy dysponowały ostateczną decyzją Burmistrza W. z [...] marca 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację ww. przedsięwzięcia. Oznacza to więc, że inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe, w powiązaniu z tym, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie sposobu oceny, czy przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko (badanie oddziaływania pojedynczej anteny lub całej inwestycji) nie było jednolite, a organy przyjęły jeden z prezentowanych w nim poglądów, sprawia, że nie można zarzucać im naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia. Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, ale w razie spełnienia wskazanych w przepisach przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, jednak Sąd wojewódzki w sposób nieprawidłowy ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Nieaktualny stał się natomiast zarzut naruszenia § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, stwierdził bowiem, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jest uzasadniona, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. O podjęciu zawieszonego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postanowiono na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. W związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały o sygn. akt III OPS 1/22, na skutek postanowienia z dnia 5 kwietnia 2022 r., wydanego w sprawie o sygn. akt III OSK 703/21, ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.