II SA/Rz 75/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2019 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z zaprzestaniem działalności leczniczej - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić Dyrektorowi Wojewódzkiego Szpitala [...] kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych), tytułem wpisu uiszczonego od odrzuconej skargi. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 34 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm. – dalej zwana: "ustawą") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej określanej: k.p.a.), nałożył na W.S., Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] (dalej jako: skarżący), karę pieniężną w wysokości 1 000 zł, za czasowe zaprzestanie działalności leczniczej części oddziałów w/w Szpitala, bez zachowania trybu określonego w art. 34 ust. 2 ustawy. Wydaną decyzją organ zobowiązał skarżącego do zapłaty kary w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja zawierała pouczenie, że służy od niej odwołanie do Ministra Zdrowia za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję, domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania w sprawie, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi oprócz omówienia kierowanych względem wydanego rozstrzygnięcia zarzutów, skarżący wskazał na okoliczność błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, tj. błędnego oznaczenia trybu jej zaskarżenia oraz środka zaskarżenia i organu właściwego, do jego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia w toku instancji. Zdaniem organu zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenie o trybie jej zaskarżenia było prawidłowe, co wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 506/08, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 278/17). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, od wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie przysługiwała bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego lecz odwołanie do organu wyższego stopnia, a więc w przedmiotowej sprawie do Ministra Zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Jak stanowi przepis art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosowanie natomiast do § 2 powołanego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przedmiotowej sprawie kwestią kluczową dla oceny dopuszczalności skargi, a w konsekwencji możliwości poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu kontroli sądowej, jest ustalenie, czy od wydanej w sprawie decyzji przysługiwało skarżącemu odwołanie w toku instancji, czy też skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego. Zaskarżona w sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 34 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy o działalności leczniczej. Jak stanowi art. 34 ust. 1 ustawy, podmiot leczniczy wykonujący działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne może, w zakresie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, zaprzestać działalności leczniczej całkowicie, bądź częściowo, w zakresie jednej lub więcej jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego tego podmiotu związanych bezpośrednio z udzielaniem tych świadczeń. Czasowe zaprzestanie w/w działalności, wymaga zgody wojewody (art. 34 ust. 2 ustawy). O zgodę taką występuje kierownik podmiotu leczniczego (art. 34 ust. 3 ustawy). W przypadku czasowego zaprzestania działalności leczniczej bez zachowania trybu określonego w art. 34, wojewoda nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, na kierownika tego podmiotu karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, o czym stanowi art. 35 ust. 1 ustawy. Natomiast w myśl art. 35 ust. 6 ustawy, na decyzję w sprawie kary pieniężnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Problem oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi sprowadza się więc do interpretacji w/w przepisu art. 35 ust. 6 ustawy. W tym zakresie Sąd podziela w całości i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w przywołanym już postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 278/17 (dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz we wskazanym tam orzecznictwie. Zgodnie z tezą zawartą w tym orzeczeniu, przepis art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej jest w istocie zbędny i prowadzi do istotnych nieporozumień interpretacyjnych. Może on bowiem sugerować, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zaprzestanie działalności leczniczej, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy, jest decyzją podjętą w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym i nie przysługuje od niej odwołanie. Jak trafnie wskazuje się w tym orzeczeniu, przepis art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej nie jest przepisem kompletnym, w związku z czym do odkodowania jego pełnej treści niezbędne jest uwzględnienie wyrażonej w art. 78 Konstytucji oraz w art. 15 k.p.a. ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego, co wynika chociażby ze zdania drugiego w/w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym, wyjątki od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Jak słusznie zauważa Sąd, wyjątek, jako odstępstwo od ustanowionej reguły ogólnej, nie może być wykładany rozszerzająco. Przeciwnie należy interpretować go ściśle i stosować tylko wówczas, gdy wynika to z jednoznacznych i wyraźnych przepisów ustawy. Idąc dalej, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 78 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnia ustawodawcę do określenia wyjątków od prawa każdej ze stron do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji dopuszczając wprowadzanie ustawowych wyjątków. Podkreśla się przy tym, że ograniczenie lub wyłączenie prawa strony postępowania administracyjnego do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisu ustawy, zaś w razie wątpliwości, czy służy odwołanie od decyzji nieostatecznej należy przyjmować istnienie prawa odwołania (tak NSA w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 506/08). Powtórzyć za przywołanym wyżej orzecznictwem należy, że wyłączenie prawa strony do odwołania (w rozumieniu art. 15 k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji może polegać na tym, że przepis nie dopuszcza wniesienia odwołania do organu wyższej instancji poprzez uznanie takiej decyzji za ostateczną lub poprzez wyraźne postanowienie, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji, której nie określa się jednocześnie jako ostatecznej, nie służy odwołanie. Innymi słowy mówiąc, wyłączenie prawa strony do wniesienia odwołania musi być ustanowione wprost w przepisie, o czym nie można mówić w przypadku art. 35 ustawy. Ani ten przepis ani żaden inny przepis powołanej ustawy nie wyłącza w tym wypadku uprawnienia strony do wniesienia odwołania. Wniosku takiego nie można również oprzeć na przepisie art. 35 ust. 6 ustawy, który stanowi jedynie, że na decyzję w sprawie kary pieniężnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Brzmienie tego przepisu nie pozwala bowiem na uznanie, że decyzją na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest decyzja wojewody, a nie decyzja organu drugiej instancji wydana w wyniku wniesionego odwołania. Zatem nieuprawniony jest pogląd, że decyzja wydana przez Wojewodą w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy, jest decyzją podjętą w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, na którą służy skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego. Jak również przekonująco wskazano w postanowieniu WSA w Lublinie, dodatkowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wprowadzony w art. 35 ust. 1 in fine ustawy o działalności leczniczej obowiązek nadania, wydanej w oparciu o ten przepis decyzji, rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak zauważa ten Sąd, gdyby bowiem faktycznie decyzja wojewody była ostateczna to nadawanie jej przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności byłoby zbędne (argument a contrario z art. 108 § 1 k.p.a.). Sąd podziela więc w całości ocenę dokonaną przez WSA w Lublinie w przywołanym wyżej orzeczeniu. Z tych też względów uznać należało, że na wydaną w sprawie decyzję Wojewody przysługiwała nie skarga do sądu administracyjnego, lecz odwołanie do organu wyższego stopnia, a więc w tym wypadku do Ministra Zdrowia, co jest zgodne z art. 17 pkt 2 k.p.a. Co więcej w zaskarżonej decyzji organ w sposób zgodny z przywołanym wyżej orzecznictwem, prawidłowo pouczył stronę o przysługującym jej prawie do wniesienia od niej odwołania do Ministra Zdrowia. Skarżący natomiast dokonując samodzielnej interpretacji przepisów prawa wniósł bezpośrednio na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wobec powyższego uznać należało, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Z powyższych względów, Sąd zobligowany był do odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.