II SA/Op 308/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Opola na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 2 lipca 2018 r., nr DPO-VI.432.1.12.2018.DL w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto Opole (dalej zwane również skarżącym lub wnioskodawcą) jest negatywne rozpatrzenie protestu skarżącego przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 2 lipca 2018 r., nr DPO-VI.432.1.12.2018.DL, tj. protestu wniesionego w związku negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu nr RPOP.05.01.00-16-0003/17, złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego (dalej w skrócie: RPO WO) na lata 2014-2020. Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 18 października 2017 r. skarżący, reprezentowany przez M. W. - Zastępcę Prezydenta Miasta oraz R. Ć. - Skarbnika Miasta, złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego - IZ RPO WO 2014-2020 - Instytucji Organizującej Konkurs (IOK) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Ochrona różnorodności biologicznej poprzez utworzenie Parku 800-lecia miasta Opola oraz działania inwentaryzacyjne na obszarze Stobrawskiego Parku Krajobrazowego - I etap". Po dokonaniu - na wezwanie organu - korekt (z dnia 10 stycznia 2018 r. i 21 marca 2018 r.) oraz złożeniu wyjaśnień przez wnioskodawcę, pismem z dnia 28 maja 2018 r., nr DPO-II.432.5.36.2017.MF, Zarząd Województwa Opolskiego poinformował skarżącego, że w wyniku oceny merytorycznej projektu, przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów, stwierdzono, że projekt nie spełnienia bezwzględnych kryteriów merytorycznych, tj. Założenia projektu zgodne z celami działania/poddziałania/typem projektu, Wykonalność i efektywność projektu oraz Kwalifikowalność wydatków. W związku z tym projekt został oceniony negatywnie. Organ podał też, że szczegółowe uzasadnienie niespełnienia powyższych kryteriów zostało przedstawione w listach sprawdzających wniosek o dofinansowanie projektu, stanowiących załącznik do pisma. W proteście złożonym od powyższej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie wnioskodawca podniósł zarzuty do następujących kryteriów merytorycznych: uniwersalnych nr 1 pn. "Założenia projektu zgodne z celami działania/poddziałania/typem projektu", nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu" i nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków" oraz szczegółowego (punktowanego) nr 2 pn. "Liczba gatunków i ich status, których dotyczy projekt lub na terenie siedliska, którego dotyczy projekt". Skarżący wniósł o ponowną ocenę merytoryczną projektu. W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego kryterium nr 1 wnioskodawca, odwołując się do zapisów Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WO 2014-2020 w zakresie działania 5.1, argumentował, że zadanie objęte wnioskiem w znaczący sposób wpływa na zachowanie i ochronę bioróżnorodności i jako całość wpisuje się w cele działania. Wskazane we wniosku, w zadaniu 5, elementy infrastruktury parkowej stanowią bowiem uzupełniający element projektu oraz mają bezpośredni związek z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody. Podniósł, że w dokumentacji konkursowej nie wskazano metodyki oceny ww. warunku. Co więcej, w warunkach konkursu nie wyjaśniono, że "uzupełniający" to znaczy niedominujący w kosztach projektu. Skarżący mógł zatem przyjąć kryterium powierzchni, a nie kosztu, czyli przyjąć jako proporcję powierzchnię infrastruktury do powierzchni terenów zielonych. Natomiast wielkość powierzchni i jej charakter terenów zieleni w projekcie bezpośrednio realizuje cele z zakresu ochrony bioróżnorodności. Dodatkowo skarżący odnotował, że Regulamin konkursu nie przewiduje limitów kosztów na infrastrukturę. Przyjmując zatem, że IZ wskazując na uzupełniający charakter infrastruktury miała na myśli kryterium kosztu, to i tak nie doprecyzowała tego warunku, czyli nie podała, czy uzupełnienie to np. 5%, 55% czy 90%. W świetle zapisów dokumentacji konkursowej brak jest zatem podstaw do oceny merytorycznej eksperta, który uznał, że wydatki wskazane w ramach zadania nr 5 stanowią 61% całkowitego kosztu projektu, a więc nie mogą zostać uznane za uzupełniające elementy projektu. Skarżący stwierdził też, że z definicji pojęcia "uzupełniać" nie wynika, że miarą uzupełnienia jest jakikolwiek koszt czy wysokość jego udziału. Również w karcie oceny ekspert nie wskazał, jaka wysokość kosztów związanych z infrastrukturą jest dla niego akceptowalna, ani z jakiego zapisu Regulaminu konkursu taki poziom wynika. W ocenie wnioskodawcy, pomimo wysokiego udziału wydatków na elementy uzupełniające, to z punktu widzenia celu projektu mają one bezpośredni związek z promocją różnorodności biologicznej. Świadczy o tym m.in. bilans terenu - zestawienie powierzchni w ramach projektu. Całkowita powierzchnia objęta projektem (etap I) wynosi 104.439,73 m², z czego same nasadzenia, trawniki stanowią aż 89%. Tym samym należy stwierdzić, że z punktu widzenia przedmiotu projektu infrastruktura ma charakter uzupełniający. Jednocześnie skarżący podkreślił, że zaplanowane w ramach projektu elementy infrastruktury są elementem związanym z promocją różnorodności biologicznej. Poza tym zaplanowana infrastruktura uzupełniająca przeznaczona dla odbiorców w różnym wieku wpłynie bezpośrednio na kształtowanie prawidłowych, prośrodowiskowych postaw i została wyposażona w elementy edukacyjne. Zaplanowane w projekcie elementy umożliwiają prowadzenie lekcji poglądowych, warsztatów przyrodniczych czy wycieczek z zakresu edukacji ekologicznej. Natomiast stworzenie układu komunikacyjnego parku poprzez budowę obwodowych alejek głównych przeznaczonych do ruchu pieszego i rowerowego oraz budowę uzupełniającego układu komunikacyjnego głównie dla ruchu pieszego stanowiącego dojścia w obrębie parku nie jest celem samym w sobie, ale służy zapobieganiu wyrządzania szkód fizycznych najbliższego otoczenia i zasobom przyrodniczym tworzonego Parku. Niewątpliwie wiąże się z ochroną walorów krajobrazowych, zieleni oraz planowanych zadrzewień, tym samym ma bezpośredni związek z ochroną przyrody. Skarżący wskazał, że w ramach zadania przewidziano również doświetlenie głównych alei za pomocą opraw oświetleniowych LED, które pozytywnie wpłynie na lokalną awifaunę, ponieważ oświetlenie to stanowi atraktant dla owadów nocnych, które stanowią bazę pokarmową zarówno ptaków, jak i nietoperzy. Oświetlenie wraz z monitoringiem jest uzupełniającym elementem projektu - jednak podobnie jak w przypadku układu komunikacyjnego przyczynia się do minimalizowania czynników niszczących i ochrony zasobu naturalnego tworzonego Parku. Założone w ramach zadania koszty wiążą się więc bezpośrednio z promocją różnorodności biologicznej. W ramach zadania przewidziano także urządzenie ścieżki dydaktycznej, tablic edukacyjnych czy informacyjnych. Ponadto we wniosku przewidziano schroniska dla ptaków, budki lęgowe i noclegowe, hotel dla owadów czy ule pasieki miejskiej. To istotne uzupełnienie projektu czyniące go kompletnym. Skarżący podniósł, że na fakt, iż kryterium kosztowe nie może być i nie jest właściwym do oceny spełniania wymogu "uzupełniającego elementu projektu" wskazują także dobre praktyki z innych projektów realizowanych w ramach RPO WO 2014-2020. Reasumując, wnioskodawca stwierdził, że skoro wszystkie wydatki w projekcie są kwalifikowalne i wskaźniki adekwatne oraz realne, to projekt jest projektem celowym, czyli wpisuje się w realizację celu działania 5.1. Skarżący zwrócił też uwagę, że projekt w ocenie ekspertów uzyskał łącznie aż 51 punktów z 57 możliwych do uzyskania, co daje wynik oceny na poziomie 89,5%. Gdyby projekt został pozytywnie oceniony w kryteriach bezwzględnych, co według wnioskodawcy powinno mieć miejsce, to na liście rankingowej projektów przyjętych do dofinansowania byłby na 4 pozycji na 20 wniosków poddanych ocenie merytorycznej. Biorąc pod uwagę błędnie przyznaną punktację w kryterium "Liczba gatunków i ich status, których dotyczy projekt lub na terenie siedliska, którego dotyczy projekt" pozycja wniosku na liście rankingowej byłaby jeszcze wyższa. Zdaniem skarżącego, powyższe potwierdza bardzo wysoką wartość merytoryczną wniosku o dofinansowanie w aspekcie ochrony różnorodności biologicznej. Poza tym eksperci w ramach przeprowadzonej oceny uznali kryterium uniwersalne merytoryczne nr 8 pn. "Wybrane wskaźniki są adekwatne do określonego na poziomie projektu celu/typu projektu" za spełnione, co również potwierdza, że założenia projektu są zgodne z celami działania/poddziałania/typem projektu. Stąd należy uznać, że ocena ekspertów jest niespójna i niekonsekwentna, bo z jednej strony zarzuca, że założenia projektu nie są zgodne z celami działania/poddziałania/typem projektu, a z drugiej strony eksperci merytorycznie oceniają projekt jako jeden z najlepszych, o bardzo wysokiej wartości merytorycznej. W przekonaniu wnioskodawcy, przedstawiane argumenty dodatkowo wzmacniają oceny dokonane przez ekspertów w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowanego) pn. "Nakład jednostkowy: wydatki kwalifikowalne inwestycji/powierzchnia objęta projektem (przy ochronie siedlisk) lub liczba gatunków zagrożonych (przy projektach dot. ochrony gatunków)", w ramach którego projekt uzyskał maksymalną liczbę punktów. W uzasadnieniu przyznanej punktacji przedstawiono relację kosztów kwalifikowanych do powierzchni siedliska objętego projektem, której wynik zakwalifikował projekt do grupy projektów z najwyższą liczbą punktów. Nadto skarżący podniósł, że kryterium nr 1 zostało przez ekspertów ocenione nieprawidłowo i niekonsekwentnie w odniesieniu do oceny pozostałych kryteriów. Odnośnie do kryterium pn. "Wykonalność i efektywność projektu" wnioskodawca stwierdził, że nie zgadza się z negatywną oceną tego kryterium przez dwóch ekspertów, według której brak jest logicznego powiązania pomiędzy utworzeniem Parku 800-lecia a działaniami inwentaryzacyjnymi na obszarze Stobrawskiego Parku Krajobrazowego. W tym zakresie dowodził, że zarówno budowa parku, jak i inwentaryzacja przyrodnicza służą realizacji tego celu. W przypadku realizacji tylko jednego elementu projektu jego oddziaływanie byłoby zdecydowanie mniejsze. Natomiast dzięki połączeniu kilku zadań w różnych lokalizacjach zapewnione jest większe oddziaływanie projektu. Poza tym Park 800-lecia ma oddziaływanie regionalne, ponieważ będą z niego korzystać nie tylko mieszkańcy Opola, ale również innych części województwa, niemniej jednak wprowadzenie do projektu dodatkowych lokalizacji wzmacnia efekt regionalnego oddziaływania. Ponadto dzięki utworzeniu parku oraz przeprowadzeniu inwentaryzacji projektem będzie objęty zdecydowanie większy obszar regionu. Już sam fakt, że dzięki partnerstwu możliwe jest zrealizowanie dwóch typów projektu świadczy o jego złożoności i kompleksowości. Skarżący podkreślił, że oba zadania dotyczą siedlisk o zbieżnym charakterze i funkcji - Lasy Barucickie i Łąki w okolicach Karłowic nad Stobrawą (odtworzenie siedliska i jego inwentaryzacja). Wszystkie te tereny objęte projektem są zbliżone geograficznie i przyrodniczo pod względem występującej flory i fauny. Dlatego nieprawdziwe jest stwierdzenie eksperta, że brak jest spójności między obszarami projektu i że występują na nich diametralnie różne oddziaływania antropogeniczne. Ponadto wyniki obu elementów projektów będą mogły posłużyć wymianie doświadczeń między partnerami i przyczynią się do optymalizacji działań obu podmiotów na rzecz ochrony bioróżnorodności na terenie Aglomeracji Opolskiej i całego regionu. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem eksperta, że zakres projektu nie uwzględnia i nie przewiduje tego typu efektów. Już przez samo ustanowienie partnerstwa realizacja projektu wpłynie na zacieśnienie współpracy oraz wymianę doświadczeń pomiędzy zaangażowanymi w przedsięwzięcie partnerami. Naturalnym zaś następstwem wdrożenia projektu będą kolejne wspólne działania partnerów na rzecz ochrony różnorodności biologicznej Opolszczyzny. Z tych względów nie jest uzasadnione stwierdzenie oceniającego, że zawarte partnerstwo w projekcie nie przyniesie oczekiwanych, realnych efektów. Skarżący podniósł, że uwzględnienie obszaru Natura 2000 Lasy Barucickie i Łąki w okolicach Karłowic nad Stobrawą w projekcie ma również znaczenie strategiczne. Przeprowadzane inwentaryzacje przyrodnicze terenów pokrewnych pozwolą na ekstrapolowanie wyników badań do analizy dalszego rozwoju zakładanego tu siedliska, podlegającego takiemu samemu czynnikowi antropopresji. Wszystkie te elementy projektu realizują wspólny cel związany z ochroną różnorodności biologicznej z celem działania 5.1. Zdaniem skarżącego, z żadnych Wytycznych ani zapisów Regulaminu konkursu nie wynika, że realizacja projektu jest możliwa tylko w jednej lokalizacji, co sugeruje w swojej ocenie ekspert. W przekonaniu wnioskodawcy, w ramach kwestionowanego kryterium powinna być oceniona wykonalność i efektywność projektu, a nie jego oddziaływanie, na czym głównie skupił się oceniający. Skarżący wskazał też, że eksperci niesłusznie nie zaakceptowali jednej z podanych korzyści ekonomicznych projektu (wzrost wartości nieruchomości) i uznali, że projekt nie będzie efektywny ekonomicznie. Wnioskodawca zarzucił, że oceniający stwierdzając, iż sama korzyść nie mieści się w katalogu korzyści społecznych nie napisał, jaki katalog korzyści społecznych ma na myśli. W Wytycznych nie istnieje natomiast zamknięta lista korzyści ekonomicznych, z których wyłącznie można korzystać w ramach przeprowadzanej analizy ekonomicznej. Jeśli natomiast mówić o przykładach korzyści ekonomicznych, które wskazuje Komisja Europejska, to należą do nich korzyści ekonomiczne wskazane w opracowaniu "Przewodnik po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014- 2020". Stąd nie jest prawdziwe zdanie, że wskazana korzyść, nie mieści się w katalogu korzyści ekonomicznych, a wręcz przeciwnie, jest wskazywana jako przykład przez Komisję Europejską. Nieprawdziwym jest także stwierdzenie eksperta, że korzyść "wzrost wartości nieruchomości" nie jest bezpośrednio powiązana z analizą popytu. Oszacowana korzyść dotyczy bezpośredniego otoczenia inwestycji, której mieszkańcy są jednymi z odbiorców projektu. W analizie popytu w SWI wprost wskazano, że z efektów projektu korzystać będą mieszkańcy Opola: "Dodatkowo zakładając chęć odwiedzenia Parku 800-lecia Opola przez 20% mieszkańców miasta (118722 na koniec 2016 r.) jeden raz w miesiącu (12 razy w roku), należy spodziewać się dodatkowo 20% * 118722 * 12 = 284 933 odwiedzających". W tej grupie mieszkańców zawierają się osoby, których dotyczy wzrost wartości nieruchomości wykazany jako korzyść społeczno- ekonomiczna projektu. Nie jest również prawdziwe stwierdzenie, że wzrost wartości nieruchomości wynosi 20%, ponieważ na etapie oceny merytorycznej wartość ta została skorygowana. W analizie przyjęto, że bliskość Parku 800-lecia przyczyni się do wzrostu wartości nieruchomości o 0,5% ceny średniej, z czego wpływ I etapu przedsięwzięcia określono na 0,25%. Jest to założenie poczynione ze szczególną ostrożnością, pomimo faktu niewystarczającej powierzchni terenów rekreacji i zieleni na terenie miasta Opola. Poza tym z Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie nie wynika konieczność opracowania analizy kosztów i korzyści, ani wyceniania korzyści w analizie uproszczonej w przypadku projektów niebędących projektami dużymi (do takich należy planowane przedsięwzięcie), jeśli te korzyści są trudne do oszacowania. Skarżący wskazał, że w trakcie oceny formalnej jedna z uwag dotyczyła konieczności opracowania tej właśnie analizy i z tego powodu ją przedstawiono, mając jednak na uwadze to, że korzyści są trudne do ich ilościowego oszacowania dla tego typu projektu. Niemniej jednak korzyści, które wykazano są istotne dla społeczeństwa i uzasadniają ekonomicznie realizację niniejszego projektu. Zdaniem wnioskodawcy, ze względu na brak konieczności przygotowania pełnej analizy kosztów i korzyści, uwagi i wątpliwości eksperta co do jej prawidłowości nie mogą być podstawą negatywnej oceny przedsięwzięcia. Jeśli AKK jest elementem "dodatkowym" w przypadku przedsięwzięć niebędących projektami dużymi, stanowi dla oceniających niejako uzupełnienie analizy uproszczonej, to nie może ona stanowić podstawy do odrzucenia przedsięwzięcia na etapie oceny merytorycznej. Reasumując, skarżący stwierdził, że ocena eksperta, która wskazuje, iż projekt jest nieefektywny ekonomiczne oparta została na niczym nieuzasadnionym wykreśleniu korzyści ujętej w prawidłowo przeprowadzonej analizie ekonomicznej, której wykonanie zgodnie z wytycznymi nie jest obligatoryjne. W zakresie kryterium nr 3 skarżący podniósł, że wskazane we wniosku, w zadaniu 5, elementy infrastruktury parkowej stanowią uzupełniający element projektu oraz mają bezpośredni związek z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody. Zostało to szeroko opisane zarówno we wniosku o dofinansowanie, SWI, jak również w wyjaśnieniach składanych przez wnioskodawcę na etapie oceny projektu. Zdaniem skarżącego, wszystkie zaplanowane we wniosku o dofinasowanie wydatki spełniają warunki kwalifikowalności. Z kolei odnośnie do kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowanego) nr 2 wnioskodawca podniósł, że ekspert przyznał tylko punkty za gatunki umieszczone w Dyrektywie Siedliskowej. Brak jest punków za gatunki wymienione w Polskiej czerwonej księdze roślin, zwierząt (10 gatunków w projekcie) oraz pozostałe gatunki zagrożone (16 gatunków w projekcie). Skarżący wskazał też na listę gatunków objętych projektem, które zostały ujęte w SWI i stwierdził, że liczba punktów w ramach omawianego kryterium powinna wynosić łącznie 57, co przełożyłoby się na wyższy wynik oceny projektu. Zarząd Województwa Opolskiego - Instytucja Zarządzająca (dalej zwana w skrócie: IZ) rozstrzygnięciem z dnia 2 lipca 2018 r., nr DPO-VI.432.1.12.2018.DL, na podstawie art. 57 i art. 58 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, rozpatrzyła protest negatywnie. Uzasadniając swoje stanowisko, IZ przedstawiła przebieg postępowania w sprawie i stwierdziła, że w wyniku analizy dokumentacji wniosku, przepisów ustawy oraz zapisów Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2014-2020, zakres: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 385/2015 z dnia 19 marca 2015 r., wersja nr 17, styczeń 2017 r.), zwanego dalej "SZOOP", Regulaminu Konkursu RPO WO na lata 2014-2020, Oś priorytetowa V "Ochrona środowiska, dziedzictwa kulturowego i naturalnego", działanie 5.1 "Ochrona różnorodności biologicznej" (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 5408/2018 z dnia 30 kwietnia 2018 r., kwiecień 2018 r., wersja nr 4) wraz z załącznikami, zwany dalej Regulaminem konkursu, Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty w ramach EFRR RPO WO 2014-2020, wersja nr 8 (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 381/2015 z dnia 19 marca 2015 r., z późn. zm.), zwanego dalej Regulaminem Pracy Komisji, ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona częściowo prawidłowo. Dalej IZ omówiła III etap konkursu, tj. ocenę merytoryczną, wskazując na stosowne postanowienia Regulaminu konkursu w tym zakresie oraz opisała tryb pracy Komisji Oceny Projektów. Następnie przypomniała, że oceniający projekt uznali, iż kryterium merytoryczne uniwersalne nr 1 pn. "Założenia projektu zgodne z celami działania/poddziałania/typem projektu" nie zostało spełnione. IZ dokonała również analizy treści stanowisk poszczególnych oceniających, a także uwag kierowanych do wnioskodawcy, stanowiska skarżącego zawartego we wniosku oraz jego korektach oraz zarzutów zawartych w proteście w kontekście zapisów Regulaminu konkursu. Na tej podstawie organ stwierdził, że z zapisów wniosku o dofinansowanie oraz SWI wynika jednoznacznie, iż wydatki kwalifikowalne dotyczące elementów infrastruktury (zadanie nr 5), w skład którego wchodzą roboty dotyczące budowy alejek, elementy małej architektury, obszar aktywności fizycznej, roboty budowlane branży drogowej, przebudowa linii napowietrzno-kablowej, budowa sieci oświetlenia alejek parkowych, zasilanie i szafka rozdzielcza, budowa monitoringu, koszt zlecenia nadzoru autorskiego i inwestorskiego, w wysokości 4.465.938,24 zł stanowią ponad 61% całkowitych kosztów kwalifikowalnych projektu. Organ zgodził się z oceniającymi, że nie stanowią one uzupełniającego elementu projektu, gdyż tak jak wskazują definicje, uzupełnienie to dopełnienie czegoś czy też - dodatek, wstawka. Natomiast zgodnie z zapisami słownika PWN o uzupełnieniu można mówić np. w kontekście wyborów, tzn. wybory uzupełniające to wybory w celu obsadzenia wygasłych w toku kadencji mandatów, a także wskazuje się w literaturze, iż uzupełnieniem wykształcenia są np. kursy zawodowe. Dlatego o uzupełnieniu mówi się zawsze w kontekście "dołożenia/dodania" czegoś do tego co już istnieje, jakiegoś niewielkiego brakującego elementu całości. Powyższe jednoznacznie wskazuje, zdaniem IZ, że zaplanowane przez wnioskodawcę zadanie nr 5 nie ma uzupełniającego charakteru, a wiodące w projekcie. Organ nie zgodził się również z wnioskodawcą, że uzupełniający element projektu można odnieść do powierzchni objętej projektem, a nie do kosztu, gdyż - jak słusznie zauważyli oceniający - takie podejście prowadziłoby do nadużyć w wydatkowaniu funduszy europejskich i byłoby sprzeczne z ideą wsparcia, które zawsze jest wsparciem finansowym. Organ stwierdził nadto, że tak rozbudowane elementy infrastruktury nie mają bezpośredniego związku z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody, gdyż np. w odniesieniu do zaplanowanych do zbudowania torów rowerowych i urządzeń do ćwiczeń typu Parkour nie można doszukać się bezpośredniego związku z promocją różnorodności biologicznej. Są to inwestycje wprost odnoszące się do działań dotyczących utworzenia Parku 800-lecia. Z zapisów dokumentacji projektowej jednoznacznie wynika, że celem projektu jest utworzenie Parku 800-lecia, a w konsekwencji utworzenia parku może oczywiście dodatkowo dojść do działań sprzyjających ochronie różnorodności biologicznej, jednakże ochrona różnorodności biologicznej nie jest podstawowym warunkiem realizacji niniejszego projektu, a jego naturalną konsekwencją, co było sygnalizowane wnioskodawcy na każdym etapie oceny dokumentacji projektowej. Odnośnie do zarzutu wnioskodawcy, że w ramach działania 5.1 dofinansowania zostały wybrane projekty, w których koszty dotyczące elementów infrastruktury stanowiły także znaczną część kosztów projektu, IZ wskazała, iż nie ma możliwości analizy ocen dotyczących wszystkich złożonych i ocenianych wniosków o dofinansowanie, w tym dotyczących poprzednich konkursów ogłoszonych w ramach niniejszego działania. W związku z powyższym stwierdziła, że ocena pod kątem spełniania przez wniosek kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 1 została przeprowadzona przez IOK prawidłowo. Odnośnie do kolejnego kryterium uniwersalnego, czyli nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu", organ wskazał na definicję określoną w Załączniku nr 7 do Regulaminu konkursu i zarzuty zawarte w proteście oraz odwołał się do uzasadnień oceniających zawartych w listach sprawdzających wniosek. Organ podtrzymał stanowisko oceniających o braku bezpośredniego związku przyczynowego i logicznego pomiędzy realizacją działań na terenie Wyspy Bolko w Opolu a inwentaryzacją przyrodniczą na terenie obszaru Natura 2000 - "Łąki w okolicach Karłowic nad Stobrawą" oraz "Lasy Barucickie". W tym zakresie organ zauważył, że wartość prac w obszarach Natura 2000 "Łąki w okolicach Karłowic nad Stobrawą" PLH160012 oraz "Lasy Barucickie" PLH160009 na terenie Stobrawskiego Parku Krajobrazowego (zadanie nr 4) w wysokości 39.000,00 zł, przy całkowitej wartości kosztu projektu 7.320.615,93 zł stanowi zaledwie 0,53%, a dodatkowo dotyczy innego typu projektu, niż dominujący typ projektu. Ponadto obszar Natura 2000, na którym wnioskodawca zamierza przeprowadzić inwentaryzację, położony jest poza terenem zasadniczej części projektu. Za nietrafny organ uznał argument wnioskodawcy, że dzięki połączeniu kilku zadań w różnych lokalizacjach zapewnione zostanie większe oddziaływanie projektu i realizacja celu na poziomie regionalnym, ponieważ o regionalnym charakterze projektu świadczy jego kompleksowość i logiczna spójność oraz powiązanie co do miejsca. Natomiast w tym przypadku wnioskodawca poszerzył jedynie zakres projektu, w dwóch różnych obszarach, które nie są ze sobą powiązane. Ponadto, zdaniem organu, uzasadnienie wnioskodawcy w żaden sposób nie potwierdza, aby realizacja zadania nr 4 była w jakikolwiek sposób niezbędna dla ochrony różnorodności Parku 800-lecia, o co oceniający prosili w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. Z tych powodów IZ uznała, że ocena została przeprowadzona prawidłowo. Nie zgodziła się też z zarzutem, że ekspert sugeruje w swojej ocenie, iż realizacja projektu jest możliwa tylko w jednej lokalizacji, gdyż takiego stwierdzenia brak w uzasadnieniach oceny. Z kolei odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, dotyczącego nieuwzględnienia korzyści ekonomicznej projektu, tj. "wzrostu wartości nieruchomości", organ dokonał analizy zapisów Załącznika nr 5 do Regulaminu konkursu oraz Instrukcji i wskazał na treść złożonej dokumentacji konkursowej oraz zastrzeżenia oceniających. Na tej podstawie wywiódł, że dokonaną przez ekspertów ocenę nie można uznać za rzetelną. Po pierwsze, eksperci z jednej strony zakwestionowali korzyść, którą wnioskodawca wskazał w analizie ekonomicznej, tj. korzyść "Wartość nieruchomości", wskazując, iż nie jest to korzyść społeczna, a z drugiej strony wezwali do podania źródła przyjętej metodologii oraz wyjaśnienia, dlaczego wnioskodawca wychodzi od danych dotyczących obrotu nieruchomościami na wskazanym terenie, a nie w najbliższym otoczeniu inwestycji. Zdaniem organu, jedna uwaga wyklucza drugą. Bezzasadne jest bowiem składanie wyjaśnień, podczas gdy jednocześnie wskazuje się, iż nie jest to korzyść społeczna, a co za tym idzie, nie powinna zostać ujęta w SWI. Organ podał, że wnioskodawca zmodyfikował metodologię wyliczeń korzyści "Wartość nieruchomości" biorąc pod uwagę wyłącznie nieruchomości mieszkaniowe położone maksymalnie 2 km od Parku 800-lecia, a tym samym dokonał korekty, sugerując się uwagą zawartą w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. Pomimo tego oceniający nie przyjęli założeń wskazanych w korekcie. Ponadto organ stwierdził, że oceniający nie odnieśli się do wyjaśnień wskazujących na zapisy "Przewodnika po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020" (s. 179-187). Dokument ten, a konkretnie pkt 4.3 - Środki zaradcze, ochrona środowiska i zapobieganie ryzyku, ppkt 4.3.7.6 - Wzrost wartości nieruchomości stanowi: Korzyść ta, jaką jest wzrost wartości nieruchomości wskutek realizacji projektu, może zostać wygenerowana przez wszystkie rodzaje interwencji omawiane w tej części dokumentu. Na przykład z uwagi na niedogodności i zagrożenia dla zdrowia wynikające z życia w zanieczyszczonym środowisku, ludzie generalnie wolą unikać mieszkania na tego typu obszarach lub w ich bliskości. Jeśli dany obszar jest zagrożony klęską żywiołową, prowadzi to do mierzalnego spadku wartości nieruchomości mieszkaniowych. Z drugiej strony renowacja i otwarcie obszaru kontaktu z naturą, takiego jak np. park krajobrazowy, może skutkować wzrostem wartości nieruchomości zlokalizowanych na otaczającym go terenie. Jednakże powyższy Przewodnik nie precyzuje, jaka jest to korzyść, a także czy można ją zakwalifikować do korzyści społecznych. Dodatkowo organ zauważył, że w żadnym miejscu dokumentacji konkursowej nie wskazano chociażby na przykłady korzyści społecznych, tak, aby wnioskodawcy posiadali wiedzę w ich zakresie. Natomiast uzasadnienie oceniających powinno być szczegółowe i wyczerpujące. Organ uznał też, że wnioskodawca słusznie zwrócił uwagę, iż ani Wytyczne w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, ani ww. Przewodnik nie posiadają zamkniętego katalogu korzyści społecznych. Odnośnie do zarzutu wnioskodawcy, który powołuje się na zapisy projektu dotyczącego przebudowy placów miejskich, realizowanego w ramach poddziałania 5.3.1 RPO WO 2014-2020, w którym w analizie ekonomicznej ujęto korzyść wzrostu wartości nieruchomości, IZ wskazała, że przedmiotem rozstrzygnięcia niniejszego protestu jest tylko i wyłącznie ocena niniejszej dokumentacji projektowej. IZ nie zgodziła się również z ostatnim zarzutem wnioskodawcy, że brak jest podstaw do negatywnej oceny projektu z uwagi na fakt, iż nie było konieczności przygotowania pełnej analizy kosztów i korzyści. W tej materii IZ dowodziła, że o ile zapisy np. Instrukcji wypełniania załączników dopuszczają możliwość dokonania analizy ekonomicznej w formie uproszczonej, to ta sama Instrukcja daje IZ możliwość zdecydowania o konieczności przeprowadzenia analizy kosztów i korzyści w pełnym zakresie. Z takiej możliwości IZ skorzystała, gdyż we wzorze Załącznika nr 1 do wniosku o dofinansowanie - SWI, w pkt. G.l znajduje się następujący zapis: "Proszę mieć na uwadze, iż ze względu na konieczność spełnienia kryteriów wyboru projektów odnoszących się do wartości wskaźnika ENPV konieczne jest przeprowadzenie analizy kosztów i korzyści w pełnym zakresie". W związku z powyższym IZ stwierdziła, że ocena pod kątem spełniania przez wniosek kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 2 została przeprowadzona przez IOK częściowo prawidłowo. W zakresie kryterium merytorycznego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków" organ stwierdził, że ocena została przez IOK przeprowadzona prawidłowo i podtrzymał argumentację przedstawioną w ramach kryterium nr 1. Dalej organ przedstawił własne stanowisko wraz ze stosowną argumentacją w kwestii przeprowadzenia w sposób nieprawidłowy oceny kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowanego) nr 2. W podsumowaniu organ stwierdził, że pomimo, iż ocena w zakresie kryterium merytorycznego uniwersalnego (TAK/NIE) nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu" została przeprowadzona częściowo prawidłowo, a w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowanego) nr 2 pn. "Liczba gatunków i ich status, których dotyczy projekt lub na terenie siedliska, którego dotyczy projekt" nieprawidłowo, niezasadne jest kierowanie projektu do właściwego etapu oceny, gdyż projekt nadal nie spełnia bezwzględnych kryteriów merytorycznych uniwersalnych (TAK/NIE) nr 1 pn. "Założenia projektu zgodne z celami działania/poddzałania/typem projektu" oraz nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków". W związku z powyższym, IZ uznała za prawidłowe stanowisko IOK o negatywnej ocenie wniosku. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Miasto Opole, reprezentowane przez pełnomocnika, zarzuciło naruszenie art. 56-58 ustawy polegające na negatywnym rozpatrzeniu protestu, w sytuacji gdy protest powinien zostać uwzględniony i stosownie do tego pozytywnego rozstrzygnięcia procedowany dalej zgodnie z art. 58 ustawy. Zdaniem skarżącego, odrzucając projekt z powodu arbitralnej wykładni nieprecyzyjnego zapisu w Regulaminie konkursu Instytucja naruszyła art. 37 ust. 1 ustawy, a także art. 37 ust. 2 w zw. art. 39 ust. 2 ustawy. Ponadto ewentualne przedstawienie w trakcie procedury, zawężającego rozumienia zapisów Regulaminu konkursu stanowi naruszenie w sposób pośredni art. 41 ust. 3 ustawy. W związku z tym skarżący, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy, wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Ponadto domagał się zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W motywach skargi skarżący podtrzymał argumentację protestu, podkreślając, że stanowisko IZ, iż cechę uzupełnienia projektu o elementy infrastruktury można oceniać wyłącznie w kontekście kosztów, jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy nieuprawnione. Dalej dowodził, odwołując się do treści art. 37 ustawy oraz orzecznictwa sądowego, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Powyższe służy bowiem gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania oraz eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności, gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów, niweczącej zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów. W ocenie skarżącego, zapisy Regulaminu konkursu nie odpowiadają powyższym wymogom. W tym zakresie skarżący zwrócił uwagę, że ze zwrotu, iż elementy infrastruktury, w tym turystycznej, stanowić mogą uzupełniający element projektu i wspierane będą tylko wówczas, gdy istnieć będzie ich bezpośredni związek z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody nie wynika, że elementy te muszą stanowić jedynie dodatek projektu. Z definicji pojęcia "uzupełniać" nie sposób wyprowadzić wniosku, że miarą uzupełnienia jest jakikolwiek koszt bądź wysokość jego udziału finansowego w całości. Natomiast jeżeli faktycznym zamiarem Instytucji ogłaszającej konkurs było zawężenie elementów infrastrukturalnych projektów do zaledwie "cząstki" tychże projektów, to w Regulaminie konkursu powinno być wyraźnie wskazane, że element uzupełniający to znaczy niedominujący w kosztach projektu. Takiego wskazania w dokumentach konkursowych zabrakło. Wnioskodawca mógł zatem przyjąć i przyjął kryterium powierzchni, a nie kosztu, czyli uwzględnił proporcję powierzchnię infrastruktury do powierzchni terenów zielonych. Wielkość powierzchni i jej charakter terenów zieleni w projekcie bezpośrednio realizuje cele z zakresu ochrony bioróżnorodności. Zdaniem skarżącego, kolejnym obowiązkowym dookreśleniem Regulaminu byłoby ustalenie górnego progu tak rozumianego uzupełnienia. Jako przykład takiego należytego doprecyzowania wnioskodawca wskazał na zapis Regulaminu Konkursu POIŚ 2014-2020 Oś priorytetowa II - Ochrona Środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu Działanie 2.5 (...), gdzie wyraźnie określono próg wartości łącznej elementów infrastruktury w kosztach kwalifikowalnych projektu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Regulamin konkursu nie przewidywał żadnego limitu kosztów na ww. infrastrukturę. Zatem, nawet jeżeli Instytucja, wskazując na uzupełniający charakter infrastruktury, miała na myśli ujęcie kosztowe (czego nie wpisano), to i tak nie doprecyzowała tego warunku, czyli nie wskazała, czy próg uzupełnienia to np. 5%, 55% czy 90%. Regulamin nie określał też w jakikolwiek sposób metodologii wyliczania takich kosztów. W karcie oceny ekspert również nie podał, jaka wysokość kosztów związanych z infrastrukturą jest dla niego akceptowalna, ani z jakiego zapisu regulaminowego taki poziom wynika. Zdaniem skarżącego, wobec zamiaru zawężenia rozumienia pojęcia "uzupełniający element projektu" były to braki niedopuszczalne i niepodlegające uzupełnieniu, ponieważ umożliwiły Instytucji na dowolne i arbitralne ocenianie projektów. Z kolei wykazane braki w Regulaminie nie mogą działać i przesądzać na niekorzyść wnioskodawcy. W przekonaniu skarżącego, wprowadzenie do Regulaminu pojęcia niedookreślonego ("element uzupełniający"), przy pominięciu wyraźnego wskazania, że w istocie chodzi o "cząstkę kosztów" i przy jednoczesnym braku określenia górnego progu procentowego takiej "cząstki kosztów" albo zastosowania innej zgodnej z prawem metodologii, stanowiło rażące naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy. Natomiast nawet gdyby Instytucja argumentowała, że takie rozumienie zostało objaśnione wnioskodawcy w toku procedury, byłaby to oczywiście niedopuszczalna zmiana warunków konkursowych, czego zakaz wyrażono co do zasady w art. 41 ust. 3 ustawy. W realiach niniejszej sprawy, pomimo że wnioskodawca przedstawił interesujący i kompleksowy projekt, wysoko punktowany przez ekspertów, został wyeliminowany z możliwości uzyskania dofinansowania z powodu rzekomego niespełnienia warunku w ogóle nieujętego w Regulaminie - co stanowiło naruszenie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy. Następcze i arbitralne stwierdzenie przez Instytucję, że fakt przeznaczenia 61% kosztów na elementy infrastruktury przesądza o negatywnej ocenie wniosku, a więc o odrzuceniu projektu jest rozstrzygnięciem dowolnym naruszającym ustawowe wymogi przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Dalej skarżący ponowił argumentację przedstawioną w proteście, wykazującą, że zaplonowane w ramach projektu elementy infrastruktury są elementem związanym z promocją różnorodności biologicznej. W zakresie oceny kryterium merytorycznego nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu", skarżący dowodził, że uznanie przez IZ, iż ocena została przeprowadzona "częściowo prawidłowo", oznacza sytuację tożsamą z przeprowadzeniem oceny "częściowo nieprawidłowo", a zatem po prostu nieprawidłowo. Powyższe dodatkowo przemawia za przekazaniem przez Sąd sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnośnie do kryterium merytorycznego pn. "Kwalifikowalność wydatków" skarżący stwierdził, że negatywne stanowisko Instytucji było konsekwencją wcześniejszego błędnego poglądu organu w zakresie kosztów elementów infrastruktury. Końcowo podniósł, że naruszenie prawa, którego dopuściła się Instytucja miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby Instytucja nie zastosowała zawężenia sformułowania "uzupełniający element projektu", to wówczas wszystkie wydatki w projekcie byłyby kwalifikowalne, a wskaźniki adekwatne i realne, zaś sam projekt byłby uznany jako projekt celowy, tj. wpisujący się w realizację celu działania 5.1. Szczególnie mocno skarżący podkreślił, że projekt w ocenie ekspertów uzyskał w kryteriach merytorycznych: Stopień zagrożeń siedliska lub gatunku (status) (...), Status istniejącego lub proponowanego do ochrony obszaru objętego projektem, Projekt dotyczy jednego z rodzajów ochrony, maksymalną liczbę punktów, trudno więc zaakceptować tezę, że nie wpisuje się w działanie 5.1. Skarżący ponownie akcentował, że projekt łącznie uzyskał aż 51 punktów z 57 możliwych do uzyskania, co daje wynik oceny na poziomie 89,5%. Natomiast gdyby projekt został pozytywnie oceniony w kryteriach bezwzględnych, co według wnioskodawcy powinno mieć miejsce, to na liście rankingowej projektów przyjętych do dofinansowania byłby na wyższej pozycji. Skarżący zwrócił uwagę na niekonsekwencję oceny ekspertów, którzy z jednej strony zarzucali, że założenia projektu nie są zgodne z celem działania/poddziałania/typem projektu, a z drugiej strony merytorycznie ocenili projekt jako jeden z najlepszych, o bardzo wysokiej wartości merytorycznej. Reasumując, skarżący wywiódł, że ponowna ocena sprawy, przy usunięciu ww. nieprawidłowości oraz wyeliminowaniu innych (przyznanych) błędów, najprawdopodobniej doprowadziłaby do uznania przedmiotowego projektu za jeden z najwyżej punktowanych w konkursie. W konsekwencji graniczyłoby to z pewnością uzyskania dofinansowania na ten projekt. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację i stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumentację w niej przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Odnotowania również wymaga, że ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazać trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby ocena projektu przedstawionego przez skarżącego przeprowadzona została w sposób naruszający prawo. Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez IZ stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami systemu realizacji programu. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Omawiana kontrola powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie. Stosownie do powyższego odnotować należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. cyt. wyżej Szczegółowy Opis Osi Priorytetowej, Regulamin konkursu wraz z załącznikami oraz Regulamin Pracy Komisji. Zdaniem Sądu, dokumenty stanowiące podstawę do przeprowadzonej oceny wniosku złożonego przez skarżącego ustanawiają czytelne i precyzyjne zasady, które zachowują wymogi określone w ustawie. W Regulaminie konkursu, stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy, w sposób wyczerpujący określono m.in. warunki konkursu, kolejne jego etapy, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Natomiast w Załączniku nr 1 do uchwały - Regulamin konkursu szczegółowo opisano każdy z etapów konkursu z podaniem podejmowanych w tym zakresie czynności. Z kolei przyjęte kryteria oceny formalnej i merytorycznej zostały w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przedstawione w Załączniku nr 7 do Regulaminu konkursu. Podkreślenia wymaga, że wszystkie dokumenty składające się na system realizacji programu zostały opublikowane i były dostępne dla wszystkich wnioskodawców w taki sam sposób. Powyższe stanowi niewątpliwie o zachowaniu wymogów określonych w art. 37 ustawy. Odnosząc się już do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że skarżący uzyskał negatywną ocenę projektu m.in. z uwagi na niespełnienie bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 1 pn. "Założenia projektu zgodne z celami działania/poddziałania/typem projektu". Organ po pierwsze uznał, że zaplanowane przez wnioskodawcę wydatki kwalifikowalne dotyczące elementów infrastruktury (zadanie nr 5) w wysokości 4.465.938,24 zł stanowią ponad 61% całkowitych kosztów kwalifikowalnych projektu. Tym samym nie stanowią one uzupełniającego elementu projektu, gdyż - tak jak wskazują definicje - "uzupełnienie" to dopełnienie czegoś czy też dodatek, wstawka. Ponadto organ stwierdził, że rozbudowane elementy infrastruktury nie mają bezpośredniego związku z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody. Dokonując kontroli prawidłowości stanowiska organu, należy uwzględnić stosowne postanowienia Regulaminu Konkursu. I tak, w pkt 4 Regulaminu - Szczegółowe warunki konkursu w ppkt 2 jednoznacznie określono, że elementy infrastruktury, w tym turystycznej, stanowić mogą uzupełniający element projektu i wspierane będą tylko wówczas, gdy istnieć będzie bezpośredni związek z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody. Definicję omawianego kryterium zawarto natomiast w Załączniku nr 7 do Regulaminu, wedle której sprawdza się zgodność założeń projektu z celami działania określonymi w RPO WO na lata 2014-2020 oraz w "Szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO WO 2014-2020". Wyjaśniono jednocześnie, że kryterium to ma charakter bezwzględny, a oceny jego spełnienia dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Dostrzec trzeba, że również w Szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO WO 2014-2020 w zakresie Osi V "Ochrona środowiska, dziedzictwa kulturowego i naturalnego, Działanie 5.1 "Ochrona różnorodności biologicznej", w pkt 18. "Limity i ograniczenia w realizacji projektów" wskazano, że elementy infrastruktury, w tym turystycznej, stanowić będą uzupełniający element projektów realizowanych w ramach PI 6d i wspierane będą tylko wówczas, gdy istnieć będzie ich bezpośredni związek z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody. Badając zasadność dokonanej przez organ oceny kryterium pn. "Założenia projektu zgodne z celami działania/poddziałania/typem projektu", Sąd uznał, że nie nosi ona cech dowolności, ani też nie jest oderwana od celów i kryteriów określonych w Regulaminie konkursu oraz RPO WO na lata 2014-2020. Poza tym stanowisko organu zostało logicznie i przekonująco umotywowane. W tym zakresie organ zasadnie wskazał, że skoro wydatki na infrastrukturę stanowią ponad 61% całkowitych kosztów kwalifikowanych projektu, to nie sposób uznać, że stanowią one jedynie element uzupełniający projektu. Przy czym - zdaniem Sądu - skarżący błędnie przyjmuje, że element uzupełniający można odnieść do powierzchni objętej projektem, a nie do jego kosztu. Jak trafnie wywiódł organ, celem przedmiotowego wsparcia jest przecież wsparcie finansowe i tylko w tym kontekście można ocenić spełnienie warunku określonego w pkt 4 ppkt 2 Regulaminu. Nie bez znaczenia dla oceny spełnienia omawianego kryterium pozostaje także podniesiona przez organ okoliczność, że tak rozbudowane elementy infrastruktury nie mają bezpośredniego związku z promocją różnorodności biologicznej i ochroną przyrody. Natomiast przytoczone wyżej przepisy Regulaminu i SZOOP wyraźnie statuują warunek bezpośredniości takiego związku. Tymczasem zaplanowane przez wnioskodawcę w ramach zadania 5 elementy dotyczące stworzenia układu komunikacyjnego Parku 800-lecia dla ruchu pieszego i rowerowego, urządzeń do ćwiczeń, placów pod urządzenia rekreacyjne, rozbudowanej sieci oświetlenia terenu czy monitoringu, trudno powiązać z promocją różnorodności biologicznej. Tym samym nie można uznać, że projekt jest zgodny z dominującym celem wsparcia i Regulaminem działania 5.1. Z przedstawionego przez skarżącego zakresu działań zaplanowanych w ramach zadania 5 niewątpliwie wynika, że ochrona bioróżnorodności nie stanowi głównego celu przedmiotowego projektu. Ponadto dostrzec trzeba, że skarżący w toku prowadzonej przez Komisję oceny wniosku o dofinansowanie był wzywany do złożenia stosownych wyjaśnień (m.in. pismo z dnia 14 marca 2018 r.) w zakresie wydatków zaplanowanych w ramach zadania 5. Wówczas oceniający jednoznacznie sformułowali swoje uwagi, stwierdzając, że przewidziane wydatki stanowią 61% całkowitego kosztu projektu i nie mogą zostać uznane za element uzupełniający projektu oraz brak jest bezpośredniego związku pomiędzy tym zadaniem a promocją bioróżnorodności i ochroną przyrody. Skarżący, pomimo że sam stwierdził, iż wydatki na infrastrukturę stanowią znaczny koszt projektu nie dokonał jednak stosownej korekty wniosku w omawianych zakresie. W ocenie Sądu, prawidłowość stanowiska organu znajduje dodatkowe potwierdzenie we wnioskach przedstawionych w Listach sprawdzających przez oceniających, którzy zgodnie uznali, że wydatki zaplanowane w ramach zadania 5 nie mogą zostać uznane za uzupełniający element projektu, ponieważ stanowią ponad 61% całkowitego kosztu projektu. Natomiast przyjęcie, jak oczekuje tego wnioskodawca, że uzupełniający może dotyczyć powierzchni projektu, a nie jego kosztu prowadziłoby do nadużyć w wydatkowaniu środków i byłoby sprzeczne z ideą wsparcia, które - co istotne - ma charakter finansowy. Poza tym oceniający jednomyślnie stwierdzili, że elementy infrastruktury nie mają bezpośredniego związku z promocją bioróżnorodności i ochroną przyrody. W wyniku utworzenia Parku 800-lecia może bowiem dojść od działań, które będą sprzyjały ochronie różnorodności biologicznej, ale ochrona ta nie jest celem w samym w sobie w przypadku ocenianego projektu. W konsekwencji powyższej oceny stwierdzić należy, że organ prawidłowo również uznał, iż nie zostało przez wnioskodawcę spełnione Kryterium merytoryczne uniwersalne (bezwzględne) nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków". W Załączniku nr 7 do Regulaminu wyjaśniono, że w odniesieniu do omawianego kryterium bada się racjonalność i efektywność wydatków zaplanowanych/poniesionych w ramach projektu z uwzględnieniem: 1. kwalifikowalności wydatków zgodnie z Wytycznymi ministra właściwego ds. rozwoju w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz w przypadku projektów objętych pomocą publiczną zgodnie z programem pomocy publicznej i odpowiednimi aktami normatywnymi; 2. czy wydatki nie są zawyżone w stosunku do cen rynkowych; 3. prawidłowości wyliczenia stawek jednostkowych lub ryczałtowych/kwot ryczałtowych; 4. niezbędności do realizacji projektu. W przekonaniu Sądu, wysokość kosztów przewidzianych na realizację elementów infrastruktury oraz brak bezpośredniego związku zadania 5 z promocją bioróżnorodności i ochroną przyrody nie pozwala na zaliczenie tych wydatków do kosztów kwalifikowanych. Nie można bowiem kosztów tych uznać za racjonalne i niezbędne dla realizacji głównego celu projektu. Przechodząc natomiast do kryterium merytorycznego uniwersalnego (bezwzględnego) nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu", wyjaśnić należy, że zgodnie z Załącznikiem nr 7 do Regulaminu konkursu w ramach tego kryterium bada się wykonalność projektu wg: 1. planowanego harmonogramu; 2. zakresu rzeczowego, realności i zasadności planowanych wydatków do realizacji projektu; 3. złożoności procedur przetargowych; 4. innych okoliczności warunkujących terminową realizację projektu; 5. wykonalność instytucjonalną (w tym bada się, czy wnioskodawca posiada zdolność instytucjonalną, organizacyjną i kadrową do realizacji projektu, gwarantującą stabilne zarządzanie projektem - zgodnie z przyjętymi celami)). Bada się zgodność założeń projektu z: 6. innymi regulacjami prawnymi; 7. a także Wytycznymi ministra właściwego ds. rozwoju; 8. zapisami Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2014-2020. Ponadto bada się: 9. poprawność przedstawionych analiz finansowych i ekonomicznych (np. w zakresie prawidłowości wyliczenia luki finansowej, rekompensaty); 10. efektywność i wykonalność finansową projektu. Sąd zgodził się z organem, że skarżący nie wykazał logicznego powiązania pomiędzy realizacją działań na Wyspie Bolko w Opolu a inwentaryzacją przyrodniczą na terenie obszarów Natura 2000 "Łąki w okolicach Karłowic nad Stobrawą PLB160012 oraz "Lasy Barucickie" PLH16009 (zadanie nr 4), który znajduje się poza terenem zasadniczej części projektu. Poza tym - jak trafnie dostrzegł organ - wartość prac dotyczących zadania nr 4 stanowi znikomy procent (0,53%) całkowitej wartości projektu, a także dotyczy innego typu projektu niż typ dominujący. Również eksperci stwierdzili, że oba ww. siedliska oraz projektowany Park 800-lecia nie posiadają cech pokrewieństwa i poddawane też będą w różnym stopniu czynnikom antropopresji. Niezależnie zatem, czy zadania te będą realizowane razem, czy oddzielnie, ich oddziaływanie będzie ograniczone do miejsc ich realizacji. Zasadnie zatem uznał organ, że brak jest logicznej spójności i wzajemnej zależności pomiędzy powyższymi zadaniami. W związku z zarzutami skargi wyjaśnić jeszcze trzeba, że stwierdzenie przez organ, iż ocena w ramach omawianego kryterium została przeprowadzona tylko częściowo prawidłowo oznacza, że organ uznał, iż kryterium nr 2 nie zostało spełnione, choć nie ze wszystkich przyczyn (w tym dotyczących korzyści "Wartość nieruchomości") podanych przez oceniających. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego, że jest to sytuacja tożsama z przeprowadzeniem oceny częściowo nieprawidłowo, a zatem po prostu nieprawidłowo. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było więc podstaw do zakwestionowania oceny merytorycznej organu w omówionym zakresie. Również zarzuty zawarte w skardze nie podważają tej oceny. Poza tym Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia przez organ wymogu przejrzystości i rzetelności oceny projektu. Podkreślenia wymaga, że stosownie do postanowień Załącznika nr 1 do uchwały - Regulamin konkursu, zawartych w pkt 12 Etap III - ocena merytoryczna (obligatoryjna), niespełnienie przez projekt wszystkich kryteriów bezwzględnych - co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie - wyklucza projekt z możliwości otrzymania dofinansowania. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącego nie spełniał wskazanych wcześniej i omówionych merytorycznych kryteriów bezwzględnych, co skutkować musiało negatywną oceną projektu. Natomiast trafnie uznał organ, że przekazanie wniosku do ponownej jego oceny merytorycznej wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowanego) nr 2 pn. "Liczba gatunków i ich status, których dotyczy projekt lub na terenie siedliska, którego dotyczy projekt" byłoby niecelowe, ponieważ w istocie nie wpłynęłoby na zmianę treści podjętej oceny projektu z uwagi na opisane powyżej niespełnienie kryterium nr 1, 2 i 3. Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie protestu jest kompletne i dostatecznie uzasadnione. Instytucja Zarządzająca odniosła się również w sposób wyczerpujący do wszystkich istotnych zarzutów protestu, przedstawiając w tej mierze stosowne stanowisko. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy, Sąd oddalił skargę.