II OSK 1647/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 776/18 w sprawie ze skargi A.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.O. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (pkt 1 wyroku). Ponadto Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt 2 wyroku). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odmówiło skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Międzybórz z [...] października 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Odwoławcze we Wrocławiu wyjaśniło, że na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Międzybórz z [...] października 2014 r. skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Międzybórz z [...] października 2014 r. Z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wezwało skarżącego do wyjaśnienia, czy jego żądanie stwierdzenia nieważności odnosi się do postanowienia z [...] grudnia 2014 r., czy postanowienia z [...] października 2014 r. W wezwaniu organ pouczył skarżącego o skutkach procesowych oświadczenia. Skarżący podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Międzybórz z [...] października 2014 r. Z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jako podstawę rozstrzygnięcia powołując art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało postanowienie własne w mocy. Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu zażaleniowym właściwy organ rozstrzyga daną kwestię procesową, rozważając całokształt podstaw faktycznych i przesłanek prawnych. Dlatego kodeksowa formuła "utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie" oznacza powtórne, ale też i nowe rozstrzygnięcie danej kwestii, w tym przypadku zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. W tej sprawie oznacza to, że to Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. ostatecznie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tego też postanowienia powinien dotyczyć ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 9 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ należycie i wyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwał nad tym, żeby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący wskazał, że wezwanie skierowane przez organ 8 maja 2018 r. nie zawierało jednoznacznej informacji o tym, że skutkiem złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji jest odmowa wszczęcia postępowania. Ponadto organ nie wyjaśnił w sposób zrozumiały dla skarżącego na czym ma polegać brak możliwości procedowania w tej sprawie i dlaczego strona może domagać się jedynie stwierdzenia nieważności postanowienia organu II instancji. Nie poinformował również, że skutkiem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji jest badanie całej sprawy również w zakresie objętym postanowieniem organu I instancji. Doprowadziło to skarżącego do braku zrozumienia treści wezwania i wyciągnięcia z niego mylnych wniosków. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie skarżącego, organ wykorzystując nieznajomość prawa oraz brak zrozumienia przez skarżącego treści wezwania z 8 maja 2018 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji, zachodzi inna uzasadniona przyczyna pozwalająca na wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego, organ zobowiązany był do przeprowadzenia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności również w zakresie postanowienia organu II instancji. Doprowadziło to do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, pomimo, że skarżący podnosił, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez wskazanie ustawy z 5 lipca 2018 o ułatwieniach w realizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. Skutkowało to naruszeniem "praw gwarantowanych UE i Konstytucji RP" w zakresie działalności gospodarczej. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a, przez przyjęcie, że organ pozostaje związany żądaniem wnioskodawcy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji. W ocenie skarżącego, organ był zobowiązany do przeprowadzenia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności również w zakresie postanowienia organu II instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata z urzędu kosztów pomocy prawnej świadczonej przez adwokata z urzędu według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługuję na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ należycie i wyczerpująco poinformował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwał nad tym, żeby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ udzielił skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wezwanie z 8 maja 2018 r. nie zawierało jednoznacznej informacji o tym, że skutkiem złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji jest odmowa wszczęcia postępowania, ale tego rodzaju informacja nie była konieczna. Interpretacja art. 9 k.p.a. przedstawiona w skardze kasacyjnej jest zbyt daleko idąca. Prowadzi do niedopuszczalnego rozszerzenia stosowania art. 9 k.p.a. przez organy administracji, które pouczając strony o skutkach działań procesowych zmuszone byłyby do rozstrzygnięcia sprawy jeszcze przed faktycznym jej załatwieniem w formie decyzji lub postanowienia. Jak już wyżej wskazano, wezwanie organu było wystarczające i jednoznaczne, podobnie jak jednoznaczna była odpowiedź skarżącego na to wezwanie. Ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie była prawidłowa. Ponadto, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie stoi to na przeszkodzie wystąpieniu przez skarżącego z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z [...] grudnia 2014 r. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nie wywołało wobec skarżącego negatywnych skutków prawnych. Również stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżący nie rozumie, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji, nie oznacza, że wezwanie organu odwoławczego było niejednoznaczne lub niezrozumiałe, a jedynie, że nie zostało prawidłowo zrozumiane przez skarżącego. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ w jakikolwiek sposób "wykorzystał" nieznajomość prawa skarżącego, w sytuacji, w której skierował do skarżącego wezwanie z 8 maja 2018 r. Po trzecie, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, tylko z tego powodu, że skarżący podnosił rażące naruszenie prawa w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kwestia ta wykraczała poza zakres oceny Sądu I instancji, który kontrolował jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ właściwy w tej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.