II SA/Wr 776/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata P. S. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku VAT. Zaskarżonym postanowieniem organ (art. 32 p.p.s.a.) po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem organu z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia burmistrza odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, utrzymał w mocy własne postanowienie. Jak ustalił organ, postanowienie burmistrza zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Dlatego organ wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy jego żądanie stwierdzenia nieważności odnosi się do postanowienia zażaleniowego, czy pierwszoinstancyjnego. W wezwaniu organ pouczył skarżącego o skutkach procesowych oświadczenia. Skarżący w sposób wyraźny podtrzymał ograniczenie żądania do postanowienia burmistrza. W tej sytuacji organ uznał, że w pierwszym postanowieniu prawidłowo stosowano art. 61a § 1 k.p.a., gdyż uzasadnioną przyczyną niemożności wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek strony jest ograniczenie żądania stwierdzenia nieważności do postanowienia pierwszoinstancyjnego. Mogłoby bowiem nastąpić wyeliminowanie tego postanowienia, przy jednoczesnym pozostawaniu w obrocie prawnym postanowienia zażaleniowego utrzymującego je w mocy. Organ był związany wnioskiem skarżącego. Tymczasem postępowanie powinno dotyczyć postanowienia zażaleniowego. Stwierdzenie jego nieważności umożliwia ponowne rozpatrzenie zażalenia (por. wyrok IV SA 950/95 OSP 1998 s. 2, poz. 27 i uchwała OPK 12/00 ONSA 2001 Nr 2, poz. 61). W skardze do sądu administracyjnego skarżący ocenił zaskarżone postanowienie jako orzekające o odmowie stwierdzenia niezgodności z prawem postanowienia burmistrza. Zarzucił mu naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 § 2, art. 8 k.p.a., ponadto art. 1, art. 2, art. 20, art. 21 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 60-62a, art. 6 ust. 1 i 2, art. 33 i art. 32 u.p.z.p., a ponadto art. 156 § 1 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wydanie wyroku stwierdzającego naruszenie prawa przez burmistrza oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego odszkodowania w kwocie 1.256.000,89 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Adwokat ustanowiony dla skarżącego zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. Twierdził w szczególności, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności postanowienia pierwszej instancji uzasadniał przeprowadzenie z urzędu postępowania nieważnościowego odnośnie postanowienia zażaleniowego. Organ nie był związany żądaniem strony. Bezzasadny był pogląd organu, jakoby stwierdzenie nieważności powinno być ograniczone do postanowienia zażaleniowego. W uzasadnieniu zarzutów twierdził, że wezwanie i pouczenie organu skierowane do skarżącego było niewystarczające. Niezależnie od tego nawet wyraźnie określony zakres żądania nie wykluczał wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowień obu instancji (wyroki I SA 1790/99, I SA 633/00 oraz komentarz pod redakcją A. Wróbla powołujący wyrok VII SA/Wa 253/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Konsekwencją zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) jest merytoryczny charakter czynności organu odwoławczego (zażaleniowego). W postępowaniu zażaleniowym to ten właśnie organ rozstrzyga daną kwestię procesową, rozważając całokształt podstaw faktycznych i przesłanek prawnych istotnych w tej mierze. Dlatego kodeksowa formuła "utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie" oznacza powtórne, ale też i nowe rozstrzygnięcie danej kwestii, w tym przypadku zgodne z rozstrzygnięciem pierwszej instancji. Po wydaniu postanowienia zażaleniowego dana kwestia zostaje rozstrzygnięta tym właśnie postanowieniem. W okolicznościach nin. sprawy zatem to organ zażaleniowy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zaskarżeniu poprzez żądanie skarżącego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinno podlegać wydane w tej kwestii postanowienie tego organu. Niewątpliwie żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia burmistrza było bezprzedmiotowe, zaś przeprowadzenie postępowania nieważnościowego uzasadniało obawy organu nastąpienia skutków procesowych niedających się pogodzić z zasadą praworządności. Oto bowiem postanowienie pierwszej instancji podlegałoby badaniu najpierw w instancji zażaleniowej, w której jak wiadomo nie jest dopuszczalne stwierdzenie jego nieważności oraz osobno w trybie nadzwyczajnym, w którym teoretycznie możliwe byłoby to stwierdzenie w sposób sprzeczny z postanowieniem ostatecznym, czyli z naruszeniem stosowanej odpowiednio zasady trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Z tego punktu widzenia wszczęcie postępowania nieważnościowego byłoby tym bardziej niedopuszczalne, skoro w sytuacji związania organu skutkami prawnymi postanowienia ostatecznego, nie byłoby możliwe stosowanie art. 126 w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z części wstępnej uzasadnienia nin. wyroku skarżący nie rozumie, że kwestia ważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy podlegałaby badaniu w postępowaniu nieważnościowym, gdyby wskazał we wniosku postanowienie zażaleniowe rozstrzygające o tej odmowie. W tej sytuacji niewątpliwie, co trafnie podkreślił pełnomocnik skarżącego, sposób oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia uzależniony był od stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie przez organ zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. Należało przy tym uwzględnić, że w tej samej kwestii wydane zostały dwa postanowienia organu, na skutek dwóch kolejno złożonych przez skarżącego podań i zażaleń. Stąd przekazując do sądu akta administracyjne na skutek dwóch skarg, jednak część materiału procesowego przedstawił jako wspólną dla obu spraw sądowych. W aktach sądowych znajduje się informacja o istnieniu tej wspólnej części akt administracyjnych i ich dołączeniu do akt tylko jednej ze spraw. W aktach administracyjnych znajduje się pismo organu do skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. W piśmie tym organ potwierdza wpłynięcie dwóch podań o stwierdzenie nieważności dwóch kolejno wydanych przez burmistrza postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dalej organ zwraca uwagę, że postanowienia zostały zaskarżone zażaleniami i utrzymane w mocy. Organ poucza, że w tej sytuacji należałoby stwierdzić nieważność postanowień zażaleniowych, nie zaś postanowień burmistrza. Powołując art. 50 § 1 k.p.a. organ wezwał skarżącego do wskazania, czy żądanie stwierdzenia nieważności odnosi się do postanowień zażaleniowych, czy też postanowień burmistrza. W przypadku braku odpowiedzi w terminie 7 dni organ zapowiedział rozpatrzenie żądań zgodnie z treścią podań. W odpowiedzi skarżący podał, że wniosek o stwierdzenie nieważności odnosi się tylko i wyłącznie do postanowienia burmistrza, co wyraża w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. W oparciu o treść powyższych pism Sąd wyraża ocenę, że organ nie naruszył zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. Jednocześnie zaś skarżący w sposób jednoznaczny określił przedmiot postępowania wnioskowego, jako ograniczony do kwestii nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd nie aprobuje poglądu, jakoby na skutek wniosku strony organ był uprawniony do poszerzenia zakresu sprawy poza granice wyznaczone treścią wniosku. Oczywiście organ może wszcząć postępowanie z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Jednak strona nie może skutecznie domagać się przeprowadzenia postępowania z urzędu, chociaż może mieć na to wpływ pośrednio wnosząc skargę (art. 227 k.p.a.) lub zwracając się do prokuratora (art. 182, art. 186 k.p.a.). Inne środki na niewszczęcie postępowania z urzędu stronie nie przysługują (por. wyrok III SA 408/97). Nie ma podstaw do naruszenia zasady skargowości poprzez rozszerzającą interpretacje wyraźnego żądania strony, przy czym nie wolno stwierdzać naruszenia przez organ art. 9 k.p.a. a jednocześnie przymuszać go do uznania wbrew treści żądania, że obejmuje ono orzeczenie odwoławcze (por. wyroki VII SA/Wa 253/06 i IV SA/Wa 1260/17 z powołanym tam wyrokiem II OSK 453/15), gdyż jest to niespójne i nielogiczne. Granice sprawy sądowej w nin. sprawie wyznacza przedmiot zaskarżonego postanowienia, którego podstawą prawną był w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. Poza granicami stosowania art. 61a k.p.a. znajduje się zagadnienie, czy organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu. Sąd zaś jak już zaznaczono nie aprobuje wykładni, jakoby na skutek podania strony organ miał prowadzić postępowanie poza przedmiotem postępowania wyznaczonym przez stronę. Z tych względów i zgodnie z art. 151 i art. 250 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji. Skarżący bowiem został prawidłowo pouczony, że powinien domagać się stwierdzenia nieważności postanowienia zażaleniowego, a wówczas interesujące go postępowanie zostanie wszczęte. Podanie takie może złożyć w każdej chwili i wywoła ono wszczęcie postępowania nieważnościowego. Nie wiadomo dlaczego zamierza osiągnąć ten cel poprzez wszczęcie postępowania sądowego i przekonywanie, że dotychczasowa forma żądania jest prawidłowa.