II OSK 2487/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Op 538/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Op 538/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "[...]", położonej w Z. przy ul. [...], na działce nr [...], k.m. [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] oraz Gmina Z. Wojewoda [...], na podstawie art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżył w całości ww. wyrok, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 6 ust. 6 tiret 1 i 7 uchwały nr LII/419/2002 Rady Miejskiej w Zdzieszowicach z 10 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że ww. postanowienia planu miejscowego są sprzeczne z ww. ustawą, ponieważ nie dopuszcza ona wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dowolnych zakazów lub ograniczeń w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji publicznej, a ww. zapisy nie odnoszą się wprost do inwestycji telekomunikacyjnych, a także w przypadku gdyby uznać, że odnoszą się one do tych inwestycji, czyli skutecznie ograniczają one inwestycje telekomunikacyjne, to należy je pominąć jako niezgodne z tą ustawą, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i uchylenia decyzji organu z uwagi na przedwczesne uznanie przez organ, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z.; 2) § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędną wykładnię wrażającą się w przyjęciu, że § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia nie ma zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w nim w § 3 ust. 1 pkt 8, gdyż jak wynika z części końcowej tego przepisu parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny, także wtedy gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna i w konkluzji przyjęcie, że dla instalacji radiokomunikacyjnych, które z uwagi na swoje parametry nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ("tzw. przedsięwzięć podprogowych") nie istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi i o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 538/18, i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd dokonał błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. oraz ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego i nieuzasadnionego uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] października 208 r. Przywołany wyżej plan miejscowy, jak wskazał sąd wojewódzki, został uchwalony przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i nie został zaktualizowany w trybie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu. Instrumentem służącym do eliminacji takiej niezgodności jest wykładnia przepisów planu dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu powyższe stanowisko nie stanowi w przedmiotowej sprawie podstawy do przyjętej przez sąd pierwszej instancji interpretacji zapisów ww. miejscowego planu oraz zapisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisów stwierdzając, że przepisy miejscowego planu, na które wskazał organ w uchylonej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, nie znajdują zastosowania w sprawie jako sprzeczne z ww. ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy. Gmina Z., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła ww. wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi w całości, oraz zarzucając mu, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: 1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., a to poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, niezgodnej z zasadą swobodnej oceny dowodów, w sposób subiektywny, niezgodny z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, co skutkowało błędnym uznaniem, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją tzw. "podprogową", tj. o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje ku temu podstaw, 2. przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieprawidłowy, niepozwalający na merytoryczną kontrolę toku rozumowania sądu, a także z pominięciem szczegółowego odniesienia się do stanowiska skarżącego, w tym w zakresie tak stanu faktycznego, jak i prawnego; 3. przepisów prawa materialnego, a to art. 46 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XLIV/334/2014 Rady Miejskiej w Zdzieszowicach z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. – część 1 (uchwała zmieniająca) oraz załącznika graficznego nr 8 – rysunku planu do tej uchwały poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną lub poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów nie daje ku temu podstaw; 4. przepisów prawa materialnego, a to § 6 ust. 6 tiret pierwsze uchwały nr LII/419/2002 Rady Miejskiej w Zdzieszowicach w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (plan miejscowy) w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r., a to poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że przedmiotowy zapis planu miejscowego zawiera niedozwolone zapisy, sprzeczne z ww. przepisami u.w.r., które należy pominąć, podczas gdy prawidłowa interpretacja powyższych zapisów nie pozwala na takie ustalenie; 5. przepisów prawa materialnego, a to § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: rozporządzenie), a to poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny, a § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie ma zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie należy zsumować powyższe parametry dla całej inwestycji W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że § 6 ust. 6 tiret pierwsze i siódme uchwały nr LII/419/2002 Rady Miejskiej w Zdzieszowicach w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza ogólnego zakazu lokalizacji inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania na terenie objętym planem miejscowym. Gmina może jednak wyłączyć dane tereny spod możliwości zabudowy związanej z infrastrukturą telekomunikacyjną i może to nastąpić poprzez ustanowienie zakazów dotyczących lokowania inwestycji o znacznym oddziaływaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie przedmiotowy plan miejscowy nie wyklucza możliwości lokowania takiej inwestycji na terenie objętym planem (chociażby w sąsiedztwie [...]), a jedynie wprowadza ograniczenia w tym zakresie, wynikające z miejsca lokalizacji inwestycji oraz z jej oddziaływania i jego charakteru. Zapisy planu miejscowego natomiast wskazują w sposób bezsporny, że w bezpośredniej odległości od przedmiotowej inwestycji znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w związku z czym w ocenie skarżącego (inwestora) zastosowanie znajduje art. 46 ust. 2 u.w.r., zgodnie z którym na takich terenach możliwe jest lokalizowanie inwestycji jedynie o nieznacznym stopniu oddziaływania. Taką inwestycją nie jest z pewnością inwestycja skarżącego. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie gminy, sam fakt, że z treści przepisów planu miejscowego wynikają zakazy lokowania różnych inwestycji nie jest jednoznaczny z nieprecyzyjnością regulacji. Przepis prawa nie musi być bowiem skonstruowany kazuistycznie, a wystarczającym jest takie jego sformułowanie, które pozwoli na precyzyjne ustalenie stanów faktycznych, do których ma on zastosowanie. Odniesienie się w planie miejscowym do ogólnych kryteriów oddziaływania na środowisko jest zabiegiem pozwalającym na precyzyjne ustalenie rodzaju inwestycji, które nie mogą być prowadzone na konkretnych terenach, na których obowiązuje plan miejscowy. To pozwala na uznanie, że nie doszło w zakresie planu miejscowego do zbyt mało precyzyjnego ustalenia zakresu zastosowania jego przepisów. Pismem z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargi kasacyjne, [...] S.A. z siedzibą w W., wniosła o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna Gminy Z. złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Niezasadny jest zarzut naruszenia "art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, niezgodnej z zasadą swobodnej oceny dowodów, w sposób subiektywny(...)". Wyjaśnić należy, że art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. nie powinien być samodzielną (bez jednoczesnego powołania art. 106 § 3 p.p.s.a.) podstawą kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1575/14, LEX nr 1524622), a sam zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 2860/16, LEX nr 2467394). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Trzeba jednocześnie przypomnieć, że możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3, to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. Artykuł 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a., ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1568/17, LEX nr 2464417). Nietrafnie podniesiono także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów stron, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. To, że zdaniem skarżącej kasacyjnie sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do stanowiska gminy w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego oraz to, że nie zgadza się ona z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie świadczy o naruszeniu wskazanego wyżej przepisu. Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w obu skargach kasacyjnych, których istota sprowadza się do negowania stanowiska sądu wojewódzkiego, że decyzja organu odwoławczego o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji budowy wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "[...]", położonej w Z. przy ul. [...], na działce nr [...], k.m. 13 była po pierwsze przedwczesna, po drugie zawierała niezgodną z prawem ocenę, że inwestycja ta narusza § 6 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. i po trzecie organ orzekający w sprawie winien uwzględnić zapis art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zdaniem zarówno Wojewody [...] jak Gminy Z. wyżej wymienione zamierzenie inwestycyjne spółki [...] jest niezgodne z planem miejscowym, a zapisy planu miejscowego nie są sprzeczne z art. 46 ust. 1 i 2 wymienionej wyżej ustawy. Przypomnieć należy, że na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie obowiązuje uchwała Nr LII/419/2002 Rady Miejskiej w Zdzieszowicach z dnia 10 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Inwestycja planowana jest przy ul. [...] na działce nr [...], oznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w części symbolem RP/RO - tereny upraw polowych oraz tereny upraw ogrodniczych, sadowniczych, w części symbolem KS/U - tereny urządzeń komunikacji samochodowej i zaplecza technicznego motoryzacji oraz tereny usługowe, w części symbolem Z - tereny ulic zbiorczych, w części symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. § 6 ust. 6 tiret pierwsze planu miejscowego stanowi: "uwzględniając potrzeby ochrony zdrowia ludzi i funkcjonowania środowiska przyrodniczego określa się ogólne zasady dla całego obszaru Z. (z wyjątkiem Zakładów Koksowniczych): zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". § 6 ust. 6 tiret siódme planu miejscowego wprowadza "zakaz emisji szkodliwych dla zdrowia ludzi i środowiska substancji niebezpiecznych w ilościach ponadnormatywnych, przekraczających granice terenu, do którego jednostka organizacyjna posiada tytuł prawny". § 1 ust. 5 planu Z. określa, że przez przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko rozumie się inwestycje budowlane lub inne ingerencje w środowisko, posiadające negatywny wpływ na środowisko i określone w przepisach szczególnych oraz wymagające przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Ma rację sąd wojewódzki, że zacytowane wyżej zapisy planu nie odnoszą się wprost do lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych, możliwość zabudowy taką infrastrukturą powinna być zatem interpretowana ściśle i zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Zalecenie tego sądu, że "(...)organ powinien poddać analizie przedłożoną dokumentację i uwzględniając wpływ stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko wyjaśnić, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, czy w przypadku spornej inwestycji zastosowane zasady zagospodarowania i rozwiązania techniczne minimalizują negatywne oddziaływanie na środowisko w zakresie promieniowania elektromagnetycznego. Jednocześnie nie może zostać pominięta analiza zmierzająca do pełnej i odpowiednio uzasadnionej oceny organów co do kwalifikacji planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oraz co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 59 i n. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko)" są w pełni uzasadnione. Ponadto Wojewoda [...] winien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 19/17, LEX nr 2593834). Nie ma wątpliwości w sprawie niniejszej, że zamierzenie inwestycyjne, polegające na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, słusznie też sąd I instancji stwierdził, że jeżeli formalnie sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak, by sprzeczność tę wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych, niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten, jako nielegalny, należy pomijać. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje bowiem do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Jeszcze raz należy podkreślić, że wyrażony w § 6 ust. 6 tiret pierwsze planu miejscowego zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie odnosi się do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Regułą jest tu możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia i zakazy ustanowione w tym planie. Wyjątki od prawa zabudowy muszą być interpretowane ściśle, a więc zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, tym samym uniemożliwiając realizację takiego celu publicznego, sprzecznego przecież z wolą ustawodawcy. Z tych względów wydanie przez organ odwoławczy decyzji odmownej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było wadliwe. Ocena, że warunek zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został spełniony, była przedwczesna, skoro nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 6 ust. 6 planu miejscowego. Pamiętać przy tym należy, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, a decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma więc obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne pozbawione są usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.