II SA/Wr 12/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o. o. z siedzibą we [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia I. uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 614 zł (słownie: sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].06.2018 r. burmistrz na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 1, 3, 6 i 21, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405) ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą budowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na określonych działkach, dla którego stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja została doręczona stronom w dniu [...].06.2018 r. W dniu [...].06.2018 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosło stowarzyszenie "[...]", które nie brało udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Stowarzyszenie powołując art. 44 ust. 2 ustawy wskazało, że stanowi organizację ekologiczną, która prowadzi działalność w zakresie ochrony środowiska. Zgodnie z punktem 9 i 10 regulaminu podejmuje i wspiera wszelkiego rodzaju inicjatywy w tym zakresie, zaś swoje cele realizuje poprzez zabieranie głosu i wyrażanie swojego stanowiska na forum publicznym oraz kierowanie postulatów do organów administracji publicznej. W załącznikach do odwołania zamieszczono regulamin i dokumenty organizacyjne stowarzyszenia. Wynika z nich, że stowarzyszenie założone zostało w dniu [...].10.2014 r. w [...], a w dniu [...] listopada 2014 r. zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń zwykłych przez starostę [...]. W dniu [...] maja 2017 r. nastąpiła zmiana siedziby na [...] i zostało ono wpisane do rejestru stowarzyszeń zwykłych w dniu [...] czerwca 2016 r. przez starostę [...]. Regulamin stowarzyszenia przyjęty został uchwałą z dnia [...].06.2017 r. Jak wskazano w punkcie 9 regulaminu cele stowarzyszenia to podejmowanie i wspieranie inicjatyw mających na celu poprawę stanu środowiska, promocja postaw proekologicznych, ochrona środowiska i działania proekologiczne, propagowanie i promowanie działalności ekologicznej. Według punktu 10 stowarzyszenie realizuje te cele poprzez działalność szkoleniową, inicjowanie i popieranie działań obywatelskich do stosowania nowoczesnych technik ochrony środowiska, zabieranie głosu i wyrażanie swojego stanowiska na forum publicznym, kierowanie postulatów do organów administracji publicznej i władz, organizowanie imprez, rozwijanie współpracy międzynarodowej oraz prowadzenie innych działań sprzyjających realizacji celów. W dniu [...].09.2018 r. stowarzyszenie powiadomiło organ (art. 32 p.p.s.a.) o zmianie siedziby stowarzyszenia na [...] i twierdziło o wpisaniu stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych przez prezydenta [...], jak też o zmianie przedstawiciela. W nawiązaniu do odwołania skarżący inwestor twierdził, że odwołujący się nie jest stowarzyszeniem ekologicznym w rozumieniu art. 44 ustawy a przy tym stowarzyszenie nie prowadziło działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska od co najmniej 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, co nastąpiło [...].09.2017 r. Stowarzyszenie zaś uchwaliło regulamin [...].06.2017 r. Dlatego odwołanie stowarzyszenia jest niedopuszczalne. Kolejno stowarzyszenie dołączyło pismo prezydenta [...] o wpisaniu w dniu [...] sierpnia 2018 r. do ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Zaskarżoną decyzją organ w punkcie 1 umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami szeregu osób fizycznych (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), a w punkcie 2 po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia uchyliło powyższą decyzję i na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przedstawił w ujęciu chronologicznym zawartość akt administracyjnych, a w szczególności treść decyzji pierwszej instancji oraz treść odwołań osób fizycznych i stowarzyszenia oraz treść odpowiedzi skarżącego na odwołania. Odnośnie stowarzyszenia organ (s. 29 decyzji) przedstawił treść pkt 9 i 10 regulaminu. Organ omówił pojęcia organizacji ekologicznej (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy) i ochrony środowiska (art. 3 pkt 13 POŚ Dz. U. z 2018 r., poz. 799) oraz wyroki II SA/Kr 1774/09 i IV SA/Wa 736/04, a także komentarz J. Janusza w Lex na temat uprawnień organizacji ekologicznych. Na tej podstawie organ stwierdził, że stowarzyszenie "[...]" jest organizacją ekologiczną, której głównym celem jest podejmowanie wszelkich działań związanych z ochroną środowiska. Wniesienie odwołania jest związane z ochroną środowiska otaczającego planowane zamierzenie inwestycyjne. W odwołaniu stowarzyszenie szczegółowo opisało uchybienia procesowe burmistrza oraz wady raportu oddziaływania na środowisko. Organ stwierdził, że postępowanie w nin. sprawie zostało wszczęte w dniu [...] września 2017 r. (data wpływu wniosku inwestora). Uzasadniając rozstrzygnięcie z punktu 2 decyzji organ wskazał, że: 1. wniosek inwestora zawierał brak formalny polegający na niezaznaczeniu na mapie terenu planowanej inwestycji i obszaru oddziaływania inwestycji. 2. wskazany w pierwszej instancji krąg stron budzi wątpliwości (nie stosuje się tutaj art. 74 ust. 3a ustawy wobec art. 545 ust. 1 prawa wodnego Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), gdyż burmistrz nie dokonał ustaleń czy i na terenie jakich działek sąsiednich zostaną przekroczone standardy jakości środowiska lub ograniczenia w zagospodarowaniu działek, co miało ponadto znaczenie z uwagi na art. 74 ust. 3 ustawy (stosowanie art. 49 k.p.a.) i art. 79 ust. 1 ustawy (udział społeczeństwa). 3. w obwieszczeniach burmistrza skrócono do 21 dni termin składania uwag i wniosków lub nie podano tego terminu, z akt nie wynika potwierdzenia daty lub miejsca dokonania obwieszczeń, z treści obwieszczeń nie wynika czy były kierowane do stron czy do społeczeństwa. 4. burmistrz nie ocenił należycie zgodności zamierzenia z planem miejscowym (art. 80 ust. 2 ustawy) obowiązującym dla części terenu inwestycji, którego § 7 wymagał analizy, czy zamierzenie nie będzie powodowało ponadnormatywnego obciążenia środowiska naturalnego poza granicami terenu inwestycji, zaś § 13 ograniczał inwestowanie w strefie kontrolowanej gazociągu. 5. burmistrz pominął fakt podziału działki inwestora i ustanowienia na niej służebności przesyłu (gazociągu) ograniczającej możność inwestowania 6. burmistrz nie wyjaśnił zgodności zamierzenia z art. 29 ust. 1 ustawy o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129) w części obejmującej wykonanie drogi technologicznej na działce leśnej. Ponadto nie wiadomo, czy dodatkowe materiały procesowe uzyskane przez poszczególne organy współdziałające od inwestora były doręczane pozostałym organom. Organ wskazał na istotne uchybienia procesowe burmistrza, polegające na nierozważeniu prawidłowości raportu, co oznaczało naruszenie art. 80 k.p.a., w szczególności w zakresie wariantów przedsięwzięcia (s. 59 raportu). Należało ocenić, czy dochowano wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy. W toku ponownego rozpatrzenia burmistrz powinien dokonać analizy i oceny dodatkowych opracowań złożonych w postępowaniu odwoławczym. Decyzję burmistrza należało przesłać także do organów współdziałających. W sprzeciwie skarżący zarzucił naruszenie art. 44 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy przez dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, chociaż nie wykazało prowadzenia działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy, naruszenie art. 74 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy skoro inwestor dołączył prawidłowe mapy, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 107 § 3, art. 11, art. 8 k.p.a. i art. 15 k.p.a., ponadto art. 12 § 1, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wskutek bezzasadnego wydania decyzji kasatoryjnej, błędnej oceny legitymacji stowarzyszenia, nieprawidłowych ocen dot. zgodności zamierzenia z planem miejscowym oraz wadliwych pozostałych zastrzeżeń organu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci decyzji burmistrza z [...].09.2017 r. i starosty z dnia [...].06.2018 r. na okoliczność zmiany przebiegu gazociągu w dostosowaniu do zamierzenia oraz wydruku na okoliczność daty podjęcia działalności przez stowarzyszenie. Skarżący podkreślił, że w regulaminowych formach działalności stowarzyszenia nie przewidziano udziału w postępowaniach administracyjnych (por. wyroki II OSK 1308/11 i II SA/Kr 1657/13). Prowadzenie działalności powinno wykazać stowarzyszenie. Skarżący omówił orzecznictwo sądowe na temat przesłanek stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przedstawił wykładnię art. 74 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy dowodzącą dochowania przez inwestora formalnych wymagań wniosku w zakresie map. Jak ustalono, w pobliżu terenu zamierzenia nie ma zabudowań mieszkalnych, dlatego błędne były oceny o istnieniu wątpliwości, czy w postępowaniu uczestniczyły wszystkie strony. Wady obwieszczeń nie przeszkodziły masowemu udziałowi społeczeństwa w postępowaniu oraz złożeniu licznych odwołań. Termin składania wniosków i uwag został przedłużony do dnia [...].05.2018 r. W decyzji pierwszej instancji szczegółowo omówiono przejawy udziału społeczeństwa. Pozostałe zastrzeżenia organu były błędne lub nie dotyczyły etapu decyzji środowiskowej albo nie uzasadniały odstąpienia przez organ od własnych ocen. Postępowanie odwoławcze trwało 5 miesięcy i w tym czasie organ nie wykonał żadnych czynności wyjaśniających. Skarżący wskazał, że art. 64e p.p.s.a. nie wyklucza dokonania ocen prawnomaterialnych decyzji, ukierunkowanych na stwierdzenie uchybień procesowych organu. W nin. sprawie oceny organu w dużej mierze obejmowały kwestie nieistotne dla wydania decyzji środowiskowej. W dołączonej do sprzeciwu decyzji środowiskowej burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przebudowy odcinka gazociągu z uwagi na planowane w nin. sprawie zamierzenie obejmując m.in. strefę kontrolowaną. W dniu [...].06.2018 r. skarżący uzyskał pozwolenia na budowę w zakresie tej przebudowy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Zarzuty i argumentacja zawarta w sprzeciwie są bezzasadne. Stowarzyszenie podjęło działalność w 2014 r. Regulamin nie musi w sposób wyraźny przewidywać udziału w postępowaniach administracyjnych. Nie było podstaw do stosowania art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 151a p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), przy czym skarga kasacyjna nie przysługuje od takiego wyroku, a jedynie od wyroku oddalającego sprzeciw. Ustanowienie z dniem 1 czerwca 2017 r. postępowania szczególnego dotyczącego zaskarżenia decyzji kasatoryjnej, może być dyskusyjne. Uprzednio wypracowano w orzecznictwie sądowym i nauce prawa dobry model rozpoznawania skarg na decyzje kasatoryjne. W szczególności przyjęto w nim potrzebę ograniczania ocen wyłącznie do kwestii stosowania art. 138 § 2 k.p.a., czyli w konsekwencji niewyrażania wiążących ocen materialnoprawnych, jako zbędnych i przedwczesnych. Obowiązywały przy tym niespójne postulaty, bowiem z jednej strony podkreślano wyjątkowość stosowania art. 138 § 2 k.p.a., zaś z drugiej przecież zakres rozpoznania był z natury rzeczy ograniczony do oceny przesłanek decyzji kasatoryjnej, których istnienie z reguły było wykazane przez organ. Nie istniała więc konieczność interwencji ustawodawcy, która zawsze zakłóca istniejącą praktykę orzekania. Problematyczne może być odebranie stronom możności zaskarżenia wyroku uchylającego decyzję kasatoryjną. Decyzja kasatoryjna nie kończy definitywnie postępowania i nawet błędne utrzymanie jej w mocy zazwyczaj niczemu nie zagraża. Natomiast w wyroku uchylającym sąd może niezgodnie z modelem orzekania pochopnie lub świadomie zawrzeć szereg wiążących ocen lub wskazań (art. 153 p.p.s.a.), w tym niedozwolonych ocen materialnoprawnych, które ponadto nie zawsze muszą być słuszne. Środkiem zaradczym, za czym Sąd się opowiada, byłoby wykluczenie stanu związania organu takimi niedozwolonymi ocenami lub wskazaniami. To z kolei rodzi problem, co oznacza formuła art. 64e p.p.s.a. "sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji" kasatoryjnej. Już pojawiły się poglądy, że przecież organ nie stosuje samego jedynie art. 138 § 2 k.p.a., lecz w powiązaniu z treścią sprawy, w tym jej elementem materialnoprawnym, co tym bardziej uwidacznia się na tle nowego brzmienia art. 138 k.p.a. (nowy § 2a). Oczywiście pozostając w ramach stosowania tylko procedury organ również nie stosuje samego art. 138 § 2 k.p.a., skoro musi wskazać i wykazać naruszenie przepisów postępowania przez pierwszą instancję. Niezależnie od tego stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie ogranicza się do zawartych w tym przepisie przesłanek, skoro przecież organ mógł bezpodstawnie w ogóle stosować art. 138 k.p.a., o ile nie dostrzegł przesłanek stosowania art. 134 k.p.a. (niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminu do wniesienia odwołania). Nie wiadomo na pewno, czy istnienie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, do czego ogranicza się kognicja sądu, obejmuje przesłanki wydania decyzji odwoławczej w ogóle. Z lektury art. 64a i nast. p.p.s.a. można bowiem odnieść wrażenie, że zadaniem sądu będzie ocena samej treści decyzji kasatoryjnej, bez konfrontowania argumentacji organu z materiałem procesowym sprawy, co wydaje się absurdalne. W każdym razie ustawodawca przyjął założenie, że zaskarżenie decyzji kasatoryjnej sprzeciwem, nie ma wpływu na sytuację procesową i uprawnienia pozostałych stron (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co również może być dyskusyjne. W tle pozostaje jeszcze wątpliwość wynikająca z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, chociaż oczywiście sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne, co zapewne nie wyklucza wyłączenia części spraw spod kontroli instancyjnej. W nin. sprawie, wbrew dosłownej formule art. 64e p.p.s.a. Sąd przede wszystkim ocenił, czy organ prawidłowo przyjął dopuszczalność odwołania stowarzyszenia ekologicznego. Mniejsze znaczenie miało dochowanie przesłanek wydania samej decyzji kasatoryjnej, rozważanych zazwyczaj w powiązaniu z art. 136 i art. 15 k.p.a. Jak wiadomo zgodnie z art. 44 stosowanej ustawy organizacja ekologiczna, aby uzyskać możność uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym na prawach strony, powinna składając odwołanie powołać się na swoje cele statutowe (regulaminowe) oraz wykazać prowadzenie działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. W nin. sprawie postępowanie niewątpliwie wymagało udziału społeczeństwa, jak też odwołanie zostało wniesione w terminie. Wymagało natomiast ustalenia i rozważenia, czy stowarzyszenie prowadziło działalność statutową w omawianym okresie, czyli przez co najmniej rok przed dniem [...].09.2017 r. oraz czy jego cele statutowe uzasadniały dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w nin. sprawie. Wyjaśnienie i pełne naświetlenie tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było tym bardziej niezbędne, że skarżący w postępowaniu odwoławczym kwestionował te przesłanki udziału stowarzyszenia, zaś stowarzyszenie ani nie odniosło się same do tych zarzutów, ani nie zostało do tego wezwane przez organ. W zakresie pierwszej przesłanki organ powołał się na wzgląd formalny, czyli podanie w rejestrze REGON wpisów o dacie powstania stowarzyszenia w dniu [...].11.2014 r. i dacie rozpoczęcia działalności w dniu [...].11.2014 r. Rejestr nie zawiera informacji na czym polegało rozpoczęcie działalności i w jakim zakresie. Wymagało przy tym ustalenia, że prowadzona działalność była rodzajowo zbliżona do wartości środowiskowych podlegających badaniu i ochronie w konkretnym postępowaniu administracyjnym w nin. sprawie. Należy podkreślić, że przy ocenie przesłanek udziału organizacji ekologicznej nie ma miejsca na swoiste domniemanie, że sama przynależność do tego typu organizacji społecznych uzasadnia zapewnienie im udziału w postępowaniu w interesie publicznym. Tym bardziej nie wolno wykorzystać odwołania organizacji jako pretekstu do dokonania z urzędu oceny decyzji pierwszej instancji i jej uchylenia bo się organowi nie podoba. Strony nie zaskarżyły decyzji, czyli stowarzyszenie działa na przekor interesom stron, na co zresztą zwrócił uwagę skarżący. W zakresie drugiej przesłanki zwraca uwagę, że cele stowarzyszenia zostały określone ogólnikowo, ale wskazują na sferę działania poza postępowaniami prawnymi w sprawach środowiskowych. Dlatego zapis regulaminu o sposobie realizacji tych celów nie zawiera udziału stowarzyszenia w takich postępowaniach. Trafnie zatem sprzeciw zarzuca naruszenie przez organ art. 138 § 2 w związku z art. 134 k.p.a. Niewątpliwie merytoryczna zawartość odwołania nie powinna mieć wpływu na ocenę, czy odwołanie jest dopuszczalne. Wniesienie odwołania nie służy ochronie środowiska i realizacji celów stowarzyszenia. Jest odwrotnie, to jest najpierw należy wykazać związek celów statutowych stowarzyszenia z konkretną sprawą, a dopiero następnie oceniać kwestię dopuszczalności odwołania. Odnośnie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ nie rozważył, czy twierdzony brak formalny podania miał wpływ na treść rozstrzygnięcia burmistrza, czy też stracił na znaczeniu lub został sanowany. Jak wynika z akt sprawy wszystkie osoby zainteresowane uczestniczyły aktywnie w postępowaniu pierwszej instancji. Trudno zarzucić burmistrzowi, że nie poszukiwał z urzędu jeszcze innych takich osób, bez wskazania przez organ konkretnych ustaleń wskazujących na niezapewnienie stronie udziału w tym postępowaniu. Z akt nie wynika, aby wady części obwieszczeń miały wpływ na sposób załatwienia sprawy. Podobnie nieskonkretyzowany był zarzut związany z treścią § 7 i § 13 p.m. Pominięcie przez burmistrza w uzasadnieniu omówienia okoliczności nieistotnych nie stanowiło uchybienia procesowego. Podmiot uprawniony z prawa służebności nie kwestionował decyzji, podobnie jak podmiot zainteresowany ochroną gruntu leśnego. Organy współdziałające nie sprzeciwiały się zamierzeniu, o ile nawet nie dysponowały dodatkowymi wyjaśnieniami inwestora. Podobnie nieskonkretyzowane były zarzuty organu, nie wiadomo, czy wobec treści raportu, czy wobec odniesienia się do raportu przez burmistrza. Postulat, że uzasadnienie decyzji powinno być pełniejsze, bardziej konkretne i oparte na wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, organ mógłby kierować także wobec własnej decyzji. Zapewne żadna decyzja w praktyce nie jest idealna, ale należy badać wpływ jej wad na sposób załatwienia sprawy lub wady te usuwać w ramach stosowania art. 15 i art. 136 k.p.a. Trafny był więc zarzut skarżącego, że do tej pory organ nie wykazał przesłanek stosowania art. 138 § 2 k.p.a., o ile nawet uznał odwołanie za dopuszczalne, co z kolei było co najmniej wątpliwe. Stowarzyszenie bowiem do tej pory nie wykazał przesłanek dopuszczalności odwołania. O ile stowarzyszenie nie uzupełni odwołania w tym podstawowym zakresie, konieczne będzie stosowanie art. 134 k.p.a. Stosowanie zaś art. 138 § 2 k.p.a. nie zostało uzasadnione dotychczasową argumentacją organu. Uchybienia te nie uzasadniały jednak umorzenia postępowania przez sąd (zresztą nie wiadomo jakiego). Z tych względów oraz zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, przy czym w nin. sprawie wyrażenie "całość decyzji" należało niewątpliwie rozumieć jako część decyzji zawierająca rozstrzygnięcie oparte w art. 138 § 2 k.p.a. Na mocy art. 200 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.