II SAB/Kr 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Starosty Chrzanowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia 8 listopada 2018 r. M. S. zwrócił się do Starosty C. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, z późn. zm.) proszę o udzielenie informacji czy dla działek położonych w C. w okolicy ulicy S. i B. , o numerach [...], [...],[...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...] lub [...], jednostka ewidencyjna [...] obręb nr [...], w okresie od 1 września 2018 r.: 1. został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, 2. toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę, 3. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja odmowna, 4. został złożony wniosek zgłoszenia robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, 5. toczy się postępowanie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, 6. zastało zaakceptowane zgłoszenie robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, proszę o udostępnienie w/w dokumentów. Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, wnoszę o udostępnienie mi powyższych informacji poprzez wykonanie kserokopii i przesłanie na w/w adres. Jeśli któryś z wyżej wymienionych dokumentów nie został wydany, proszę o pisemną informację w tym zakresie". W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta C. – pismem z dnia 21 listopada 2018 r. – poinformował wnioskodawcę, iż od 1 września 2018 r. do chwili obecnej został złożony wniosek o pozwolenie na budowę dot.: "Budowa galerii handlowo-usługowej wraz z wewnętrznymi instalacjami (wod.-kan., trysk.hvac, c.o., elekt.) instal. odprowadzenia wód opadowych wraz z podziemnym zbiornikiem retencyjnym, zew. instal. elektroenergetyczną i wod.-kan., parkingami, chodnikami, drogami wewn. oraz mała architekturą na działkach nr [...], [...],[...],[...], [...], [...],[...], [...] obręb C., jednostka ewidencyjna C. ". Natomiast dla pozostałych w/w działek nie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę oraz wniosek zgłoszenia robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, nie toczy się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja odmowna oraz nie zostało zaakceptowane zgłoszenie robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie Starosta C. wskazał, że nie ma możliwości udostępnienia dokumentów toczącego się postępowania administracyjnego w trybie dostępu do informacji publicznej; w tym kontekście przytoczył art. 73 k.p.a. oraz wyjaśnił, że ogólnodostępne rejestry wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę zamieszczone są na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę bezczynność Starosty C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej polegającej na nieudostępnieniu pomimo przekroczenia terminu ustawowego dokumentacji związanej oraz wydanej w związku ze złożonym do organu I instancji wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dot. "Budowa Galerii Handlowo - Usługowej wraz z wewnętrznymi instalacjami (wod. - kan.. c.o., elektr.) instal. odprowadzania wód opadowych wraz z podziemnym zbiornikiem retencyjnym, zew. instalacją elektroenergetyczną, i wod. - kan., parkingami, chodnikami, drogami wewn. oraz małą architekturą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]". Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Starosty C. do udostępnienia wnioskowanej dokumentacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, że bezczynność Starosty C. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Staroście C. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaprezentował stanowisko, że jest osobą uprawnioną w pełni do uzyskania informacji publicznej i że jest uprawniony do określenia formy, w jakiej udostępnienie żądanej informacji (dokumentu urzędowego) powinno nastąpić. Skoro skarżący był uprawniony podmiotowo, jak również przedmiotowo złożył odpowiedni wniosek, to zasadne jest – w ocenie skarżącego – stanowisko o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Starosta C. zreferował wniosek oraz swoje pismo z dnia 21 listopada 2018 r., a także dalszą korespondencje z wnioskodawcą, tj. pismo wnioskodawcy z dnia 3 grudnia 2018 r. oraz odpowiedź na nie z dnia 11 grudnia 2018 r. W tejże korespondencji wnioskodawca podnosił, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie jest inwestorem i nie wnioskował o wszczęcie postępowania administracyjnego; nie uzyskał jakiejkolwiek oficjalnej informacji o toczącym się postępowaniu administracyjnym; do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie ma możliwości skorzystania z dyspozycji art. 73 k.p.a.– dlatego też domagał się udostępnienia wniosku o zatwierdzenie projektu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Starosta C. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r., podkreślając przy tym, że wnioskodawca jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę dot.: "Budowa galerii handlowo-usługowej wraz z wewnętrznymi instalacjami (wod.-kan., trysk.hvac, c.o., elekt.) instal. odprowadzenia wód opadowych wraz z podziemnym zbiornikiem retencyjnym, zew. instal. elektroenergetyczną i wod.-kan., parkingami, chodnikami, drogami wewn. oraz mała architekturą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]" – i jako strona postępowania posiada zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W ocenie Starosty C. skargę należy uznać za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). W niniejszej sprawie Starosta C. w odpowiedzi na wniosek z dnia 8 listopada 2018 r. po części udzielił wnioskodawcy żądanych informacji, w pozostałym zaś zakresie – tj. w zakresie dokumentacji związanej z określonym postępowaniem administracyjnym w sprawie o pozwolenie na budowę – wskazał na niedopuszczalność zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej. Spór oscyluje wokół tej drugiej kwestii, a jego rozstrzygnięcie zależy zasadniczo od ustalenia relacji między przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej a przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi problematykę udostępniania akt stronom. Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że: "Żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (...). Nie może strona danego postępowania administracyjnego żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach wskazanej ustawy, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego. Stronie postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), posiada dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może jedynie wynikać z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a., to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2019 r., II SAB/Po 102/18, CBOSA; por. też powołane tam orzecznictwo). Tożsame stanowisko prezentuje również doktryna (zob. np. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 245). Starosta C. zasadnie zatem wskazał, że skarżący jako strona odnośnego postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę może uzyskać dostęp do akt w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; w świetle art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyklucza to możliwość powoływania się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać należy, że uprawnienia procesowe z art. 73 k.p.a. przysługują każdej stronie (a nie tylko wnioskodawcy), ilekroć postępowanie jurysdykcyjne się toczy, a nawet po jego zakończeniu – i nie są uwarunkowane oficjalną informacją o wszczęciu postępowania. Nawet jeżeli skarżący wcześniej nie wiedział o toczącym się postępowaniu jurysdykcyjnym, to uzyskał tę wiedzę choćby z pisma Starosty C. z dnia 21 listopada 2018 r.; nic tedy nie stało ani nie stoi na przeszkodzie, aby korzystał z uprawnień w zakresie dostępu do akt przysługujących mu jako stronie w myśl przepisów kodeksowych. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do skonstatowania bezczynności Starosty C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; skarga jawi się zatem jako bezzasadna. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.