II SAB/Go 104/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na przewlekłość postępowania Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Pismem z dnia [...] września 2018 r. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie przyznania pomocy finansowej celowej po huraganie. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi roczną zwłokę w załatwieniu sprawy wskazując, że w dniu 27 października 2017 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej celowej bowiem w wyniku huraganu zniszczony został jego dom i obora. Podkreślił, iż żądanie przyznania kwoty 30000 zł jest w pełni uzasadnione jeśli zważyć, że kwota ta nie pokrywa w pełni wydatków ponoszonych przez niego w następstwie niemożności godnego i bezpiecznego zamieszkiwania. W odpowiedzi na skargę Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przedstawił analizę postępowania organu w sprawie przyznania zasiłku celowego, wskazując na brak przewlekłości. Organ wyjaśnił, iż wnioskami z dnia [...]i[...] października 2017 r. skarżący wystąpił o pomoc finansową dla osób poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych (orkan Ksawery i Grzegorz). Dnia [...] listopada 2017 r. u skarżącego został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, który zakończył się [...] grudnia 2017 r. z powodu postępowania wyjaśniającego. Dnia [...]listopada 2017 r. miała miejsce szacunkowa wycena kosztów robót remontowo-budowlanych dla usunięcia uszkodzeń, podczas której powzięto wątpliwość co do tego czy zniszczenia zostały spowodowane tylko i wyłącznie szczególnymi warunkami atmosferycznymi. Dnia [...] listopada 2017 r. sporządzono protokół z oszacowania szkód i strat powstałych w budynku mieszkalnym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Dnia 10 listopada 2017 r. wezwano wnioskodawcę celem złożenia wyjaśnień (termin 17 listopad 2017 r.). Dnia 14 listopada 2017 r. zawiadomiono stronę w trybie art. 36 k.p.a. i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 grudnia 2017 r. Na spotkaniu [...] listopada 2017 r. skarżący wyjaśnił, że w budynku gospodarczym nic nie trzymał ze względu na zły stan dachu tego budynku. Ponadto podał, że dach budynku mieszkalnego był nieszczelny i sam robił poprawki i dach nie przeciekał. Skarżący kupił dom z adnotacją "do remontu", a w dokumentacji widnieje zapis, iż w dachu jest uszkodzenie połaci od strony frontowej. Uszkodzenie to jest identyczne co do kształtu i umiejscowienia jak w dniu szacowania szkody. W związku z tym w ocenie organu nie był jasny zakres szkód spowodowanych przez orkan. Skarżący zadeklarował dostarczenie dokumentów potwierdzających przeprowadzenie prac remontowych przed wystąpieniem orkanów. Wobec niedostarczenia dokumentacji Komisja do spraw szacowania strat uznała, że prace na budynku nie były przeprowadzone, a niekorzystne zjawiska atmosferyczne jedynie powiększyły rozmiar wcześniejszych zaniedbań. Szacowana wycena szkód na budynku mieszkalnym oraz wewnątrz budynku wyniosła 46440 zł. Uznając, że dach był zniszczony w wyniku wieloletnich zaniedbań, komisja oszacowała straty poniesione w wyniku zdarzeń losowych na kwotę 18500 zł, co stanowi 40% wartości szacowanej wyceny szkód. Pismem z dnia [...] grudnia zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania z możliwością wypowiedzenia się. Dnia [...] grudnia 2017 r. wydano decyzję nr [...] przyznającą zasiłek celowy w kwocie 18500 zł. Kwotę tę skarżący odebrał 28 grudnia 2017 r. gotówką w kasie Urzędu Gminy. Następnie, na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od tego rozstrzygnięcia skarżący złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 256/18, Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dnia 13 czerwca 2018 r. akta zwrócono organowi. Dnia 20 czerwca 2018 r. SKO przekazało sprawę Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, w wyniku czego wszczęto postępowanie przed tym organem. W dniu [...] lipca 2018 r. odbyło się posiedzenie Komisji do spraw szacowania strat. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania i jednocześnie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy zawiadomiono stronę w trybie art. 36 k.p.a. i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 6 sierpnia 2018 r. Strona odebrała zawiadomienie 4 sierpnia 2018 r., termin na zapoznanie się z aktami sprawy wynosił 3 dni, w związku z tym 6 sierpnia 2018 r. ponownie zawiadomiono stronę w trybie art. 36 k.p.a. i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 14 sierpnia 2018 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał A. Z. zasiłek celowy w kwocie 18500 zł. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący kierował wiele pism do różnych organów, w tym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, w których skarżył wydawane w jego sprawach decyzje oraz wskazywał na opieszałość organów i niepodejmowanie przez nie działań nakazanych przez prawo. Należy więc uznać, że w niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu złożył ponaglenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika GOPS, a zatem został spełniony wymóg przewidziany w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Należy podnieść, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. NSA w wyroku z dnia 3 września 2013 r. (II OSK 891/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako CBOSA) stwierdził, iż "wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a." co uzasadnił możliwym szerszym znaczeniem wyroku w sprawie przewlekłości postępowania w stosunku do wyroku dotyczącego bezczynności postępowania (zob. też wyrok NSA z 4 listopada 2015 r., II OSK 591/15, CBOSA). Następnie trzeba zauważyć, iż pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość", do czasu nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), nie zostały zdefiniowane ustawowo. W wyniku nowelizacji bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W literaturze stwierdzono, że mimo wprowadzenia do k.p.a. definicji obu tych pojęć, aktualne zostaje rozumienie powyższych terminów utrwalone w orzecznictwie i nauce prawa (A.Kraczkowski, w: R. Hauser i M. Wierzbowski /red./, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2017, s. 1002, 4131-414). W obecnym stanie prawnym bezczynność nie jest ani następstwem prowadzenia postępowania w przewlekły sposób, ani nie jest przesłanką przewlekłości postępowania (P.M.Przybysz, Komentarz do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. el. Warszawa 2018). Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje bardzo ogólna. Jak wskazuje się w piśmiennictwie należy przyjąć, że pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu Kodeksu powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. P.M. Przybysz, Komentarz do art. 37 k.p.a. po nowelizacji vide: LEX, wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Sam. Teryt. 2008, nr 11). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W rezultacie, przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., I OSK 1478/16, wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 34/1, CBOSA). Ponadto podnieść trzeba, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analiza czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż w żadnym wypadku nie można tu przypisać organowi działań zbędnych, pozornych, podejmowanych w znacznych odstępach czasu, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, które w konsekwencji prowadziłyby do nieracjonalnego przedłużenia postępowania. Na skutek wniosków skarżącego organ podejmował niezbędne czynności niezwłocznie - przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, sporządzono protokół oszacowania szkód i strat powstałych w budynku w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień co do stanu technicznego budynku przed wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, w wyniku których zobowiązano skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających złożone przez niego oświadczenia o przeprowadzeniu prac remontowych dachu, a następnie, wobec nieprzedłożenia stosownej dokumentacji, wydano decyzję nr [...]. Z kolei po przekazaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponownie sporządzono protokół Komisji do spraw szacowania szkód i strat powstałych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, zawiadomiono skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w terminie 3 dni co do zebranego materiału dowodowego oraz zawiadomiono skarżącego w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 6 sierpnia 2018 r. Z uwagi na to, że skarżący odebrał zawiadomienia dopiero 4 sierpnia 21018 r., organ ponownie w trybie art. 36 k.p.a. zawiadomił stronę o nowym terminie załatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał skarżącemu zasiłek celowy. W ocenie Sądu wszystkie podejmowane przez organ czynności były konieczne dla ustalenia i zbadania stanu faktycznego sprawy, były celowe i uzasadnione. Ponadto charakter sprawy wymagał ustalenia wielu okoliczności, w tym odebrania od samego skarżącego oświadczeń i wyjaśnień. Z przytoczonych względów uznano, że postępowanie organu prowadzone było w sposób efektywny i sprawny. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. ----------------------- # 2