II SA/Gl 73/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) nałożył na właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G. - "A" Sp. z o. o. z siedzibą w G., obowiązek doprowadzenia lokalu nr [...] o powierzchni 44,50m2, składającego się z dwóch pokoi, łazienki, aneksu kuchennego (wydzielonego z przedpokoju) i przedpokoju, do stanu poprzedniego, tj. lokalu o powierzchni 17,87 m2, składającego się z jednego pokoju, "ślepej" kuchni i w.c. dostępnego z korytarza. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że w związku z pisemną interwencją Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w G. w sprawie "samowolnego powiększenia lokalu nr [...] z 17,87m2 do 44,50m2", zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne. Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej. Właścicielem lokalu nr [...] jest "A" Sp. z o.o. W wyniku przeprowadzonych przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego oględzin w dniu 30 października 2012 r. stwierdzono, że przedmiotowy lokal mieszkalny usytuowany jest na poddaszu pięciokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego w zabudowie zwartej i składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. W nieustalonym czasie mieszkanie zostało powiększone poprzez przyłączenie dwóch pomieszczeń przedpokojowych z przyległym w.c. i strychem, do którego wchodzi się obecnie z przedpokoju mieszkania. Dokonane zmiany nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji budynku. Wyszczególniony powyżej zakres wykonanych robót budowlanych wpływa na zmianę parametrów użytkowych pomieszczeń w obrębie istniejącego budynku, co w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. stanowi przebudowę, a ich wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu dokonane podczas rozprawy administracyjnej ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia, że "A" Sp. z o.o. nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyła "A" Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucono: 1) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez nałożenie na właściciela lokalu obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego, pomimo istnienia możliwości doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co w ocenie skarżącego wyklucza zastosowanie w stanie niniejszej sprawy regulacji art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.; 2) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. 3) naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.), poprzez nieuwzględnienie prawa poprzedniego właściciela budynku przy ul. [...] (tj. "B") do podejmowania decyzji skutkujących m. in. zmianą powierzchni lokali w przedmiotowym budynku. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że organy nadzoru budowlanego muszą mieć na względzie nie tylko przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy techniczno-budowlane, ale także przepisy o charakterze cywilnoprawnym, dotyczące własności, tudzież prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że roboty wykonane celem zwiększenia powierzchni lokalu nr [...] stanowiły przebudowę, która wymagała pozwolenia na budowę. Takiego pozwolenia nie uzyskano. Dlatego też należy uznać, że tryb postępowania wybrany przez PINB, tj. art. 51 Prawa budowlanego, jest prawidłowy. PINB prawidłowo stwierdził brak możliwości zalegalizowania robót i konieczność orzeczenia zgodnego z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Z zeznań osób, które w tym okresie zamieszkiwały budynek wynika, że roboty te zostały wykonane w 2004 r. W okresie tym inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiego prawa nie ma także obecnie. W wyniku wykonania przebudowy naruszono także przepisy techniczno-budowlane, w szczególności odnoszące się do wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również wysokości łazienki. Skargę na decyzję WINB złożyła przez pełnomocnika "A" Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez nałożenie na właściciela lokalu obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego, pomimo istnienia możliwości doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co w ocenie skarżącego wyklucza zastosowanie w stanie niniejszej sprawy regulacji art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.; 2) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona; 3) naruszenie art. 140 k.c., poprzez nieuwzględnienie prawa poprzedniego właściciela budynku przy ul. [...] (tj. "B") do podejmowania decyzji skutkujących m. in. zmianą powierzchni lokali w przedmiotowym budynku, Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organy zupełnie pomijają wyjaśnienie kwestii uprawnienia poprzedniego właściciela do dokonywania modyfikacji w zakresie powierzchni lokali usytuowanych w budynku przy ul. [...] w G. W roku 1995 r. miało miejsce wyrażenie zgody przez poprzedniego właściciela na modyfikację lokalu nr [...] przy ul. [...] , które ostatecznie skutkowało zwiększeniem powierzchni tego lokalu. Dokonana modyfikacja skutkowała zwiększeniem pierwotnej powierzchni lokalu nr [...] i taki stan rzeczy istniał na dzień powstania z mocy prawa Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] . Nie ulega wątpliwości, iż działania właściciela na gruncie prawa cywilnego były działaniami legalnymi (art. 140 k.c.). Na dzień powstania Wspólnoty Mieszkaniowej faktyczna powierzchnia lokalu nr [...] wynosiła 44,50 m2. Wszelkie wykonywane prace remontowe odbywały się już w lokalu o powierzchni 44,50 m2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Sąd podkreśla, w ślad za uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/10, że przepis art. 51 ust. 1 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 p.b., na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych (tak wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14; zob. też uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 435/14). Dokonane ustalenia stanowiły podstawę do prawidłowego stwierdzenia, że "A" Sp. z o.o., nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zgodnie z przedstawionym orzecznictwem sądowo-administracyjnym stanowi przesłankę do wydania na podst. art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Nadto, w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 26 października 2016 r., sygn. II SA/Gl 743/16, przesądzono już, że W. O. zwracał się jedynie "(...) o wyrażenie zgody na wykonanie łazienki w części strychowej (...) mieszkania". Podał: "Obecnie korzystam z ubikacji na korytarzu (...)". Adnotacja poczyniona przez Dyrektora "B" w dniu 12 lipca 1995 r. brzmiała: "Zgoda pod warunkiem wykonania we własnym zakresie i na własny koszt." W wyroku tym również przesądzono, że zakres zgody nie pokrywa się z zakresem prac doprowadzających do powstania mieszkania o powierzchni ponad 44 m2. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w wyroku wiąże w toku dalszego postępowania zarówno organ, jak i sąd. Jeśli strona skarżąca miała inne zdanie na temat oceny niektórych dowodów oraz okoliczności, miała możliwość zaskarżenia ww. orzeczenia. W powyższym wyroku WSA zwrócono także uwagę, że z wydruku dotyczącego lokali i czynszów z 4 listopada 2002 r. wynika, iż lokal zamieszkały przez W. O. miał w 2002 r. powierzchnię 17,87 m2. Również z wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z [...] r., sygn. [...], wynikałoby, że w dacie aktu notarialnego z [...] r. mieszkanie miało 17,87 m2. Także z pisma "A" do PINB z 4 kwietnia 2013 r. wynika, że pierwsze pomiary mieszkania wykonano dopiero w 2004 r. Mieszkanie miało wtedy już 44,50 m2. Zatem nielegalna adaptacja strychu miała miejsce w 2004 r. bez czyjejkolwiek zgody, jako że W. O., już tam po eksmisji nie mieszkał i zmieniła się struktura właścicielska w budynku, co jest zgodne z twierdzeniami m. in. Z. Z. Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Oznacza to również, że skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną. Sąd administracyjny bowiem w takich przypadkach jest zobowiązany skargę oddalić (T. Woś, Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX- el., tezy 14 – 16). Organy z powyższych względów nie naruszyły art. 7, 8, 11, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 140 k.c., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.