I GSK 1037/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 567/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kłodzku z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...] 3. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz [...] kwotę 1137 (słownie: tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 567/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2018 r., w przedmiocie przyznania płatności w ramach przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 30 czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku odmówił skarżącej przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem odmowy przyznania wnioskowanej pomocy jest uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu. Inspektorzy Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej 27 października 2016 r. odstąpili od czynności kontrolnych w gospodarstwie uznając, że zwierzęta nie są przygotowane do kontroli organ w związku z tym na podstawie art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm., powoływanego dalej jako rozporządzenie 1306/2013), odmówił przyznania wszystkich płatności, o które wnioskowała strona. Od decyzji skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu decyzją z 27 listopada 2017 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca wniosła o przesłuchanie w charakterze świadków osób obecnych podczas kontroli przeprowadzanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, które odbyło się 12 marca 2018 r. Decyzją z 27 kwietnia 2018 r. Kierownik BP ARiMR w Kłodzku ponownie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że powodem odmowy przyznania pomocy było uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu (art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013). Od decyzji tej skarżąca również wywiodła odwołanie, po rozpoznaniu którego organ drugiej instancji utrzymał zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zgormadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że kontrolujący nie mieli możliwości skutecznej kontroli zwierząt i do takiej sytuacji doprowadziła strona. Nie było wiadomo gdzie zwierzęta się znajdują (ani wszystkie zwierzęta nie przebywały w siedzibie stada w [...]). Jak podkreślił Sąd I instancji kwestia, gdzie i w jakiej ilości przebywały zwierzęta jest w sposób sprzeczny wskazywana przez samą stronę, jak również przesłuchanych świadków. Strona nie wykazała się podstawową starannością, jakiej można oczekiwać od kontrolowanej znającej datę kontroli, tj. nie przygotowała zwierząt - w znaczeniu - ich dostępności dla kontrolujących w miejscu kontroli. Oczekiwanie dostępności zwierząt w miejscu kontroli, nie wykracza poza racjonalne oczekiwania wobec kontrolowanej. Kontrolujący po przybyciu na kontrolę, nie uzyskali żadnej rzetelnej informacji o miejscu przebywania stada, a skarżąca pomimo wiedzy o kontroli była nieobecna i nie zapewniła żadnego zastępstwa. Zdaniem Sądu I instancji zasadnie uznały organy, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli na miejscu, co skutkować musiało odmową przyznania wnioskowanych płatności. W konkluzji zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że analiza art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 wskazuje, że w przypadku, gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: a) przez jego błędną wykładnię, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 i przyjęły, że wystarczającą przesłanką zastosowania tego przepisu jest ustalenie istnienia niedbalstwa (braku należytej staranności) po stronie beneficjenta lub jego przedstawiciela w zakresie kontroli, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że samo ustalenie niedbalstwa (braku należytej staranności) po stronie beneficjenta lub jego przedstawiciela jest niewystarczające do jego zastosowania, gdyż zastosowanie przedmiotowego przepisu wymaga dodatkowego ustalenia, że niedbalstwo (brak należytej staranności) po stronie beneficjenta lub jego przedstawiciela w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli na miejscu, tj. że brak należytej staranności obiektywnie uczynił kontrolę niemożliwą do jej przeprowadzenia, b) przez jego błędną, rozszerzającą wykładnię, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 i uznały, że przyjęcie przez organy, że beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu uzasadnia odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie ubiega się wdanym roku, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w takiej sytuacji odrzucony powinien być wyłącznie ten wniosek, którego dotyczyła kontrola, c) przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w tym, że Sąd oddalił skargę mimo błędnego zastosowania przez organy na gruncie niniejszej sprawy art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013, na podstawie którego odmówiono Skarżącej wszystkich płatności, o które ubiegała się we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2016 r., podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. 2. zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich w ramach Programy Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 627 dalej: ustawa) poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji pomimo tego, że organy dokonały rozstrzygnięcia sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organu drugiej instancji, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli na miejscu, bez wykazania i udowodnienia przez organ drugiej instancji, że przeprowadzenie kontroli w niniejszej sprawie było faktycznie niemożliwe do wykonania, mimo, że to na organach administracji ciążył obowiązek wykazania tej kwestii, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w uzasadnieniu wyroku ograniczył się wyłącznie do rozważań dotyczących braku zachowania należytej staranności przez Skarżącą, całkowicie pomijając kwestię dotyczącą wpływu tego niedbalstwa (braku należytej staranności) na niemożliwość przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie, która to kwestia w żaden sposób nie została wyjaśniona; powyższe uchybienie miało istotny wpływ sprawy, ponieważ uniemożliwia ono ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że na gruncie rozpatrywanej sprawy sformułowano zarówno zarzuty o charakterze materialnym, jak i procesowym. W takiej sytuacji należy w pierwszej kolejności poddać stosownej analizie prawnej zarzucane uchybienia proceduralne, ponieważ ich ewentualne uwzględnienie może skutkować uznaniem oceny zarzutów o charakterze materialnym za przedwczesną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego została dokonana przy zachowaniu zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów przez przeprowadzenie wyczerpującej i rzeczowej oceny tego materiału. Powyższe oznacza, że materiał dowodowy został poddany ocenie w ramach kompleksowej oceny dowodów z zachowaniem standardów przewidzianych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie została także naruszona zasada zaufania do władzy publicznej, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Tym samym za pozbawione usprawiedliwionej podstawy należało uznać zarzuty naruszania w rozpatrywanej sprawie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy. Poza powyższym należy stwierdzić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie ze względu na jego barki konstrukcyjne uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie występuje. Sam zaś fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi usprawiedliwionej podstawy do jego kwestionowania na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzenie braku uchybień o charakterze procesowym upoważniło Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku zgodnie z którym, zgormadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że kontrolujący nie mieli możliwości skutecznej kontroli zwierząt i do takiej sytuacji doprowadziła strona. Nie było bowiem wiadomo gdzie zwierzęta się znajdują (ani wszystkie zwierzęta nie przebywały w siedzibie stada w [...]), dodatkowo co istotne kwestia, gdzie i w jakiej ilości przebywały zwierzęta jest w sposób sprzeczny wskazywana przez samą stronę, jak również przesłuchanych świadków. W tym świetle, w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, że skarżąca będąc powiadomioną o kontroli, znając zasady przyznawania płatności, zignorowała kontrolę i uniemożliwiła jej przeprowadzenie. Pozwala to na przyjęcie, że skarżąca nie wykazała się podstawową starannością, jakiej można oczekiwać od osoby kontrolowanej znającej datę kontroli, tj. nie przygotowała zwierząt - w znaczeniu - ich dostępności dla kontrolujących w miejscu kontroli. Oczekiwanie dostępności zwierząt w miejscu kontroli, w żaden sposób nie wykracza poza racjonalne oczekiwania wobec kontrolowanej. Należy przy tym podkreślić, że aktualność na gruncie rozpatrywanej sprawy zachowuje teza, zgodnie z którą, uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli dotyczy obok zachowań umyślnych, także każdego działania lub zaniechania działania wynikającego z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 205/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym organy zasadnie uznały, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli na miejscu, a okoliczność ta została prawidłowo oceniona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie, zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 zgodnie z którą w sytuacji, gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik ubiega się w danym roku. Zgodnie z treścią analizowanego przepisu, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozpatrywanej sprawy, organy w nieuprawniony sposób przyjęły, a Sąd I instancji wadliwie zaakceptował, że kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt skutkuje odmową wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku. Skoro zgodnie ze wspomnianym przepisem rozporządzenia, w sytuacji, gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność, to organy powinny precyzyjnie określić, jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt, a poszczególnymi płatnościami. Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 jest nieprawidłowa, ponieważ z przepisu tego wynika, że jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzucany jest wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność, a nie wszystkie wnioski złożone przez rolnika w danym roku. Jest to bowiem przepis o charakterze sankcyjnym i jego rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna. W tym świetle należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uprawniony do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpatrzenia skargi przez uchylenie decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kłodzku z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na 2016 r. Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględnią wykładnię art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).