I GSK 205/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt III SA/Po 566/19 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt III SA/Po 566/19 oddalił skargę D. K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] września 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. o odmowie przyznania płatności rolno środowiskowych. Organ odwoławczy wskazał, że beneficjent uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych. Zostały podjęte trzy próby, o każdym terminie strona była informowana listownie. Strona na dwie informacje udzieliła wyjaśnień, że ze względu na chorobę pełnomocnika termin kontroli nie jest do zaakceptowania. Do pism dołączono zwolnienie lekarskie J. K. W odpowiedzi na trzecie zawiadomienie J. K. znów poinformował o chorobie pełnomocnika, jednak zwolnienie przedłożył jedynie dla strony. Organ właściwy do wykonania kontroli, nie będąc w posiadaniu dowodu potwierdzającego niemożność uczestnictwa w kontroli J. K., w dniu na który została ona wyznaczona zjawił się na miejscu, jednak nie zastał ani pełnomocnika, ani innej wyznaczonej osoby. Dyrektor ARiMR podniósł, że występując z wnioskiem strona zobowiązuje się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa, a także do okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Wnioskodawca zobowiązuje się zatem do dochowania należytej staranności i wszelkich czynności celem umożliwienia kontroli. W sprawie pomimo podejmowania wielokrotnych prób wykonania czynności kontrolnych i informowania strony o jej obowiązkach, strona uniemożliwiła przeprowadzenie czynności kontrolnych, co skutkowało odmową przyznania płatności (art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, s. 549 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013). Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, że istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy organ prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych, stwierdzając, że uniemożliwił on przeprowadzenie kontroli. W ocenie Sąd I instancji Dyrektor ARiMR prawidłowo uznał, w niespornych okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu i nie zaszły okoliczności świadczące o przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, co stosownie do art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 oznaczało konieczność odmowy przyznania płatności. WSA zauważył, że skarżący ubiegając się o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2016 wytypowany został – w oparciu o analizę ryzyka – do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Kontrola ta miała na celu weryfikację, czy zostały spełnione wszystkie warunki kwalifikowalności do płatności rolnośrodowiskowych, o które wystąpił skarżący. Pomimo trzykrotnej próby jej przeprowadzenia przez organ ARiMR (8 listopada, 17 listopada i 16 grudnia 2016 r.) okazała się ona niemożliwa. W odpowiedzi na dwa pierwsze zawiadomienia przedstawiono zwolnienia lekarskie pełnomocnika skarżącego J. K. Przy trzeciej próbie przedstawione zostało zwolnienie lekarskie samego skarżącego, jednak już nie jego pełnomocnika J. K. Nie dysponując tym zwolnieniem na dzień, w którym zaplanowano kontrolę (16 grudnia 2016 r.), organ ARiMR podjął próbę jej przeprowadzenia. nie zastając jednak w gospodarstwie rolnym nikogo kto by mu to umożliwił. Nieskuteczne okazały się kilkukrotne próby kontaktu telefonicznego. WSA podkreślił przy tym, że w każdym zawiadomieniu o planowanej kontroli organ informował skarżącego o wymaganej obecności jego lub jego pełnomocnika celem umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa i udostępnienia dokumentów. W trzecim zawiadomieniu skarżący został poinformowany, że ze względu na długotrwałe zwolnienie lekarskie pełnomocnika jest on proszony o osobisty udział w kontroli lub wyznaczenie innego pełnomocnika/ osoby reprezentującej w celu dokończenia czynności kontrolnych w gospodarstwie. Skarżący nie zastosował się do tych informacji. Tym samym w ocenie WSA zastosowanie w powyższych okolicznościach art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie budzi wątpliwości. Skarżący w realiach kontrolowanej sprawy nie wykazał się należytą starannością celem umożliwienia przeprowadzenia kontroli. Pomimo trzykrotnych, podejmowanych przez organ ARiMR prób, a nawet pomimo informacji wskazującej na możliwe rozwiązanie wobec powtarzającej się choroby pełnomocnika skarżącego, skarżący nie podjął jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do tego, aby przeprowadzenie kontroli okazało się możliwe. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego: a) art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, iż organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "siły wyższej" w konsekwencji czego uznał, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu; b) art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym ma on w ogóle zastosowanie oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli prowadzi do odmowy przyznania wszystkich płatności, o jakie ubiegał się rolnik. 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia stanu faktycznego, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia faktu, iż skarżący w dniu kontroli był na zwolnieniu lekarskim; a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W zarzutach tych wskazano na naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów regulujących postępowanie. W zakresie naruszenia przepisów o postępowaniu wskazano na naruszenie ich poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszystkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia stanu faktycznego oraz brak uwzględnieniu faktu, iż skarżący w dniu kontroli był na zwolnieniu lekarskim. A także, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu. Z tymi zarzutami w okolicznościach faktycznych sprawy zgodzić się nie można. Mając na względzie treść tych zarzutów stwierdzić jednoznacznie należy, iż istota spornego zagadnienia sprowadza się do kwestii, czy w zaistniałych okolicznościach skarżący kasacyjnie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu. W kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a konkretnie w zakresie okoliczności faktycznych dotyczących kontroli, wskazać należy, że pismem z 28 października 2016 r. poinformowano stronę o planowanej kontroli, która miała mieć miejsce w dniu 8 listopada 2016 r. Dnia 7 listopada 2016 r. J. K., pełnomocnik strony, poinformował organ wykonujący kontrolę o przebywaniu na zwolnieniu lekarskim do 15 listopada 2016 r. Następnie pismem z 8 listopada 2016 r. strona została poinformowana o kolejnej próbie wykonania czynności kontrolnych zaplanowanych na 17 listopada 2016 r. J. K. 15 listopada 2016 r. ponownie przesłał zwolnienie lekarskie, tym razem obejmowało ono okres od 16 listopada do 15 grudnia 2016 r. W dniu 17 listopada 2016 r. podjęto decyzję o rozpoczęciu kontroli działek rolnych w zakresie nie wymagającym obecności rolnika. W następnej kolejności 7 grudnia 2016 r. strona została ponownie poinformowana o planowanej kontroli 16 grudnia 2016 r. Na podkreślenie zasługuje to, że w każdym zawiadomieniu o planowanej kontroli organ informował stronę o wymaganej obecności wnioskodawcy lub pełnomocnika w celu umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa oraz udostępnienia dokumentów. W trzecim zawiadomieniu o kontroli przesłanym rolnikowi strona została poinformowana, że ze względu na długotrwałe zwolnienie lekarskie pełnomocnika jest proszona o osobisty udział w kontroli lub wyznaczenie innego pełnomocnika, osoby reprezentującej ją w celu dokończenia czynności kontrolnych w gospodarstwie. W odpowiedzi strona przesłała zwolnienie lekarskie własne obejmujące okres od 17 listopada do 17 grudnia 2016 r. Mając powyższe na względzie stwierdzić jednoznacznie należy, że strona była informowana o terminach kontroli, uzyskała informację, że kontrola wymaga obecności wnioskodawcy lub pełnomocnika w celu umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa oraz udostępnienia dokumentów. Nie musiała zatem podczas wykonywania tych czynności kontrolnych przez organ być obecna razem z pełnomocnikiem, wystarczyła obecność jednej z tych osób. Ta obecność strony lub jej pełnomocnika była potrzebna do wykonania prostych czynności umożliwienia kontrolującym wstępu na teren gospodarstwa oraz udostępnienia dokumentów. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy o godz. 8:00 w dniu 16 grudnia 2016 r. podjęto próbę dokończenia kontroli, jednak nie zastano ani beneficjenta, ani żadnego z domowników. Podjęto kilkukrotną próbę kontraktu telefonicznego. O godz. 10:00 zakończono wykonywanie czynności kontrolnych i sporządzono raport, w którym zastosowano kod nieprawidłowości GR2, stosownie do którego uznano, że rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Zdaniem NSA, przedstawiony stan faktyczny sprawy zasadnie został uznany przez Sąd I instancji za pozwalający na ocenę, iż strona uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1306/2013, jak wyjaśnił to pojęcie TSUE w wyroku C-536/09. Trybunał wyjaśnił bowiem, że wyrażenie to stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, którego znaczenie i zakres powinny być identyczne we wszystkich państwach członkowskich. Wyrażenie to, jak zauważył Trybunał, podlega jednolitej wykładni w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Zatem wynika z powyższego, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli dotyczy obok zachowań umyślnych, także każdego działania lub zaniechania działania wynikającego z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. W okolicznościach faktycznych sprawy można mówić o zaniechaniu działania wynikającego z niedbalstwa rolnika, jak i jego pełnomocnika. Skarżący w realiach rozpoznawanej sprawy nie dołożył należytej staranności w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że pomimo trzykrotnej próby przeprowadzenia przez organ ARiMR kontroli, a mianowicie: 8 listopada, 17 listopada i 16 grudnia 2016 r. okazała się ona niemożliwa. W odpowiedzi na dwa pierwsze zawiadomienia przedstawiono zwolnienia lekarskie pełnomocnika skarżącego. Przy trzeciej próbie przedstawione zostało zwolnienie lekarskie samego skarżącego, jednak już nie jego pełnomocnika Nie dysponując tym zwolnieniem na dzień, w którym zaplanowano kontrolę (16 grudnia 2016 r.), organ ARiMR podjął próbę jej przeprowadzenia, nie zastając jednak w gospodarstwie rolnym nikogo kto by mu to umożliwił. Nieskuteczne okazały się także kilkukrotne próby kontaktu telefonicznego. Podkreślenia przy tym jeszcze raz wymaga, że w każdym zawiadomieniu o planowanej kontroli organ informował skarżącego o wymaganej obecności jego lub jego pełnomocnika celem umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa i udostępnienia dokumentów. W trzecim zawiadomieniu skarżący został poinformowany, że ze względu na długotrwałe zwolnienie lekarskie pełnomocnika jest on proszony o osobisty udział w kontroli lub wyznaczenie innego pełnomocnika osoby reprezentującej w celu dokończenia czynności kontrolnych w gospodarstwie. Skarżący nie zastosował się do tych informacji. Ta obecność strony lub jej pełnomocnika podczas przeprowadzanej kontroli była potrzebna do wykonania prostych czynności, a mianowicie umożliwienia kontrolującym wstępu na teren gospodarstwa oraz udostępnienia dokumentów. Dodać do tego należy, że ze zwolnień lekarskich wynika, że zarówno beneficjent, jak i jego pełnomocnik mogli chodzić. A potwierdzeniem tego faktu jest obecność pełnomocnika w Biurze Powiatowym w dniu 28 października 2016 r., kiedy to złożył on pismo z prośbą o wyjaśnienie w sprawie dopłat za lata 2015 – 2016. Zatem, w ocenie NSA, brak usprawiedliwienia nieobecności na kontroli pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, a zwłaszcza niewyznaczenie w przypadku niemożliwości uczestniczenia w dniu 16 grudnia w czynnościach kontrolnych tego pełnomocnika innego reprezentanta beneficjenta, przy uwzględnieniu wcześniej wyznaczonych terminów kontroli, które ze względu na chorobę pełnomocnika nie doszły do skutku, należało uznać za brak należytej staranności skarżącego kasacyjnie, co uprawniało Sąd I instancji do uznania, iż w sprawie doszło do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Płatności rolnicze, których źródłem finansowania są środki unijne podlegają kontroli w zakresie ich wydatkowania, m.in. czy ich wypłata realizuje cele nakreślone przez prawodawcę w regulacjach unijnych i krajowych. Beneficjenci zostali zatem zobowiązani do spełnienia szeregu warunków dotyczących przyznawanych dopłat rolniczych, w tym umożliwienia przeprowadzenia kontroli realizacji zaciągniętych zobowiązań w miejscu prowadzonej działalności rolniczej (kontrola na miejscu). Nie może zatem podmiot, który otrzymał lub ubiega się przyznanie płatności dokonywać czynności lub zaniechań pożądanych czynności, uniemożliwiając w ten sposób przeprowadzenie skutecznej kontroli, sprawdzenie stanu faktycznego związanego z zaciągniętymi zobowiązaniami. Za usprawiedliwioną należy zatem uznać odmowę przyznania płatności rolniczej w przypadku uniemożliwienia skontrolowania działań rolnika. Także zarzutów kasacyjnych z zakresu naruszenia prawa materialnego w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy nie można było uznać za usprawiedliwione. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że zastosowanie w powyższych okolicznościach art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie budzi wątpliwości, przekonuje do tego zaistniały w sprawie i niepodważony zarzutami kasacyjnymi stan faktyczny. W myśl powołanego przepisu wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Skarżący w realiach kontrolowanej sprawy nie wykazał się należytą starannością celem umożliwienia przeprowadzenia kontroli. Pomimo trzykrotnych, podejmowanych przez organ ARiMR prób, a nawet pomimo informacji wskazującej na możliwe rozwiązanie wobec powtarzającej się choroby pełnomocnika skarżącego, skarżący nie podjął jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do tego, aby przeprowadzenie kontroli we wskazanych datach okazało się możliwe. Nie można też zgodzić się w okolicznościach faktycznych sprawy z drugim zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie, że w sprawie zaistniała przesłanka siły wyższej. W art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, w szczególności prawodawca unijny wskazuje jako siłę wyższą długotrwałą niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu. W ocenie NSA, zwolnienia lekarskiego przedstawionego przez skarżącego, w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy, nie można uznać za długotrwałą niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu. Warto w tym miejscu podkreślić oprócz wskazanych wyżej okoliczności zdrowotną możliwość uczestniczenia przez skarżącego w czynnościach kontrolnych w pierwszych dwóch terminach zapowiedzianej kontroli na miejscu, a mianowicie 8 i 17 listopada 2016 r. Dodać do tego należy, że zwrot w szczególności oznacza również inne niż wymienione w przepisie przypadki siły wyższej, niemniej jednak muszą one być w swej doniosłości równoważne z tymi, które prawodawca wprost w przepisie przykładowo wymienił. W ocenie NSA, przedłożonego przez skarżącego kasacyjnie zwolnienia na udokumentowanie stanu siły wyższej w okolicznościach faktycznych sprawy, jak wyżej to już zauważono, uznać nie można. Mając na względzie przedstawione rozważania, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, należało w okolicznościach faktycznych sprawy uznać za nieusprawiedliwione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.