I SA/Wa 1073/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją [...] z [...] marca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].06.2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].11.1955 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1955 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że ww orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].11.1955 r. (decyzja z 1955r.) ostatecznie odmówiono F. S., E. B. i H. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww nieruchomości przy ul. [...] z uwagi na przeznaczenie jej na cele użyteczności publicznej; a ich następcy prawni wnieśli o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia wyrokiem z dnia 4.11.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1111/08 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.2008 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją odmownej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...].03.2007 r. nr [...], minister uznał, że w kontrolowanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie decyzji z 1955r. z obrotu. Organ wyjaśnił, że w 1955r. organy w ramach art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), orzekały na podstawie obowiązującego wówczas Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...], uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...].03.1949 r., ogłoszonego w Monitorze Polskim z dnia 14.03.1949 r. (M. P. Nr 14, poz. 200). Zgodnie z tym planem funkcją przewidzianą dla rejonu, w którym położona jest ww nieruchomość, były cele użyteczności publicznej, tj. drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, parki, skwery, ogrody. Orzeczenie drugiej instancji wskazywało przy tym iż chodzi o "trasę ul. [...], której budowa zostanie przeprowadzona w najbliższych latach"; a analizując w postępowaniu nadzorczym ww plan, minister stwierdził, iż chodziło o obszar, który stanowiła zieleń, przedzielona terenami przeznaczonymi pod drogi (opracowanie geodety uprawnionego E. R. z dnia [...].07.2010 r.). Wg organu nadzoru pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli nie gwarantowało, że funkcja wskazana w planie zagospodarowania przestrzennego zostanie zrealizowana, zatem uznał on za zasadną odmowę dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. A w konsekwencji, powołując się na brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1955r. Stanowisko swoje organ szeroko i rzeczowo uzasadnił odnosząc się m.in. do funkcji dróg publicznych i skwerów je oddzielających, w konfrontacji z przepisami ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433). Minister odniósł się jednocześnie do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.11.2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, i podkreślił, iż w niniejszej sprawie konkretyzacja celu użyteczności publicznej dokonana została w już samym planie zabudowy, nie mniej i pozostały materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony był pod inwestycje o charakterze użyteczności publicznej, których nie mogły realizować osoby prywatne. W skardze K. S. (dalej jak skarżący) wniósł o uchylenie ww decyzji ministra całości. Zarzucił ministrowi naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, 77 par. 1, 80 kpa poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy, takich jak prawidłowe odniesienie planu zagospodarowania przestrzennego do całości nieruchomości tj. bez wyjaśnienia która jej część przeznaczona została wyłącznie na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi (kolor żółty na planie) a która część nieruchomości przeznaczona została zgodnie z planem (kolor zielony) do użytku publicznego na parki, skwery i ogrody wraz z urządzeniami pomocniczymi" jak również poprzez brak wykazania w decyzji powodów, z jakich ewentualne użytkowanie terenu lub jego części zgodnie planem zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z przyznaniem prawa skarżącemu. - art. 153 ppsa poprzez zaniechanie wyjaśnienia dlaczego nie daje się pogodzić prawa do gruntu dotychczasowych właścicieli z ustaleniami planu oraz poprzez zaniechanie precyzyjnego określenia czy cała nieruchomość miała przeznaczenie uniemożliwiające dalsze korzystanie przez właściciela; - naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu poprzez wadliwą ocenę możliwości przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości oraz błędne przyjęcie, iż jej obszar położony jest na terenach przeznaczonych do użytku publicznego tj. parki, skwery i ogrody oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, bez wyszczególnienia jaki fragment obszaru nieruchomości przeznaczony został pod którą użyteczność. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się m.in. na uchwałę I OPS 5/08. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa. Skarżący uzasadniał swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organy dekretowe, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Wg orzecznictwa oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W tej sprawie mamy do czynienia z decyzją z 1955r. a więc z orzeczeniem wydanym ponad 60 lat temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych orzeczeń z 1955 r. stanowił art. 7 ww. dekretu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). W istniejącym w chwili podejmowania decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej stanie faktycznym i prawnym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przy ww ul. [...] wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z dalszym korzystaniem przez dotychczasowych właścicieli. Rzeczowo, odwołując się i do funkcji terenu, i do obowiązujących przepisów planistycznych, i do przepisów o drogach publicznych uzasadnił to minister w swojej decyzji. Przytaczanie w uzasadnieniu niniejszego wyroku całej treści szczegółowego i obszernego uzasadnienia decyzji ministra nie znajduje normatywnych podstaw, zadaniem Sądu jest bowiem jednie skrótowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy. Jednak w kontekście zarzutów skargi w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji nie do zrozumienia pozostają zarzuty wskazujące na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy sprowadzające się do naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), wobec tego wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Na pewno rażącym naruszeniem prawa nie jest lakoniczne uzasadnienie orzeczenia dekretowego – chyba że w istocie plan zabudowy umożliwiał korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Powyższe w kontrolowanej sprawie oczywiście nie występuje. Zasadnie organ uznał, iż cele określone w planie nie mogły być realizowane przez osoby fizyczne. Przywołana w skardze uchwała I OPS 5/08 nie jest wiążąca w niniejszej sprawie, a przede wszystkim nie jest adekwatna dla jej stanu faktycznego. Uchwała ta dowodzi jedynie, że linia orzecznictwa sądowo administracyjnego gdy chodzi o stosowanie art. 7 ust. 2 dekretu na przestrzeni lat ulegała zmianie, i nadal pozostaje niejednolita a każdy przypadek i każdy pojedynczy zapis planu - winien być interpretowany indywidualnie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. I OSK 90/17). Wobec tego nie można zarzucić po ponad pół wieku, że kwestia wykładni art. 7 ust. 2 dekretu w powiązaniu z poszczególnymi przepisami planów miejscowych może być uznana za rażące naruszenie prawa. W kontrolowanej sprawie, jak rzadko w której, oczywistość konieczności realizacji dróg publicznych przez podmioty publicznoprawne – nie budzi najmniejszych wątpliwości. Stąd zarzut wskazujący na brak wyjaśnień organu w tym zakresie, jest jedynie prostym zaprzeczeniem rzeczywistości (bo minister szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko). Przede wszystkim nie można przyjąć aby sporny plan z 1949r. dla ww terenu posługiwał się jedynie pojęciem "użyteczność publiczna". Po drugie nie budzi wątpliwości, iż organy dekretowe dysponowały także innymi "aktami planistycznymi", szczegółowo przywołanymi w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, a te nie uzasadniały pozytywnej decyzji dekretowej. Ponadto stanowisko, iż przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne jest do pogodzenia z korzystaniem z niej przez prywatnego właściciela zostało zaprezentowane w orzecznictwie i doktrynie dopiero po upływie kilkudziesięciu lat od wejścia w życie dekretu. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że nastąpiła oczywista sprzeczność wydanych decyzji z obowiązującym w chwili ich podejmowania prawem - brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności, zwłaszcza że przez pół wieku korzystały one z domniemania prawidłowości. Nie budzi przy tym wątpliwości, że organ badający prawidłowość decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej winien się ograniczyć do zbadania ich zgodności z prawem obowiązującym w chwili ich podejmowania i za podstawę rozstrzygnięcia nie może brać pod uwagę ewolucji poglądów prawnych, które na przestrzeni lat uległy zasadniczej zmianie. W sprawie nie można też mówić o naruszeniu art. 153 ppsa. Organ wykonał wytyczne Sądu i swoje jednoznaczne stanowisko i w odniesieniu do przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu - starannie i merytorycznie uzasadnił. Wskazał w szczególności na brak możliwości realizacji funkcji drogi publicznej przez podmiot prywatny. Minister zrealizował też pozostałe wytyczne Sądu i ustalił, że zgodnie z wyraźnie na ww. planie zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi przedmiotowa nieruchomość była położona na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, tj. na parki, skwery i ogrody oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Analizując wskazywany plan, stwierdził, iż był to obszar, który stanowiła zieleń, przedzielona terenami przeznaczonymi pod drogi. Uwzględniając zatem, że w sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności orzeczenia z 1955r., Sąd oddalił skargę (art. 151 ppsa).