I OSK 1698/19

Dnia 18 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 802/18 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia 22 października 2018 r. nr G[...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Z. B. na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie: Wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 802/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B.na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z 22 października 2018 r., nr G[...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. B., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 24 ust. 2a lit. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 64 ust. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez ich wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyżej wymienionych przepisów, w szczególności z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika, aby skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością położoną w B. o nr 1[...], która w wyniku postępowania podziałowego została przeznaczona pod drogę, nie mógł wnieść o aktualizację w ewidencji gruntów przeznaczenia tejże nieruchomości, która zgodnie z przepisami prawa powinna zostać oznaczona jako droga, w sytuacji, gdy brak wpisania w ewidencji gruntów zgodnego z prawem oznaczenia o przeznaczeniu na drogę przedmiotowej nieruchomości jest okolicznością ograniczającą korzystanie z prawa własności i powinno skutkować ustaleniem istnienia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, b) art. 93 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że decyzja o podziale nieruchomości może zostać wydana bez ustanowienia służebności drogowej i zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla powstających w wyniku podziału nieruchomości, w sytuacji, gdy w decyzji o podziale nieruchomości wskazano nieruchomość położoną w B. o nr geod. 1[...] jako jedną z nieruchomości przeznaczoną pod drogę w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostałym nieruchomościom, w tym skarżącego, co powoduje powstaniem ze strony organów administracji publicznej obowiązku aktualizacji z urzędu w ewidencji gruntów przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 24 ust. 2a 1) lit. a), 2) naruszenie przepisów postępowania, wpływające na wynik sprawy, a mianowicie art. 28 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w domaganiu się zmiany klasoużytku nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości, która zgodnie z tym podziałem została przeznaczona pod drogę publiczną i miała zapewniać dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości stanowiącej jego własność, w sytuacji, gdy taki niezgodny z obowiązującymi przepisami stan prawny nieruchomości powoduje ograniczenie jego prawa własności, które wynika z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., które również są przepisami prawa administracyjnego, z których wynikają materialnoprawne uprawnienia skarżącego, co powinno skutkować uznaniem jego interesu prawnego w niniejszej sprawie i rozpatrzeniem merytorycznym jego wniosku. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący kasacyjnie wniósł: 1. na podstawie art. 185 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W skardze kasacyjnej wskazano, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Z treści zarzutów naruszenia prawa materialnego wynika jednak, że u podstaw tych zarzutów leży przekonanie, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście istnienia interesu prawnego Skarżącego, który to interes prawny zdaniem Skarżącego wynika z przepisów prawa materialnego przywołanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Uzasadnia to łączne rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej pomimo zakwalifikowania dwóch z nich przez kasatora jako zarzutów naruszenia prawa materialnego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy istnienia interesu prawnego Skarżącego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przypomnieć należy, że Skarżący w piśmie z 7 marca 2017 r. wystąpił do Prezydenta Miasta B.(dalej: Prezydent) z wnioskiem o dokonanie w ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na wpisaniu odnośnie działek nr 1300/1, 1., 1.i 1. użytku gruntowego "dr" – droga. Zdaniem wnioskodawcy, są to działki wydzielone pod drogę publiczną decyzją podziałową z 30 sierpnia 2004 r. Stanowią dojazd do wydzielonych działek budowlanych, w tym m.in. do sąsiednich działek nr 1., 1., 1.i 1., których wnioskodawca jest właścicielem. Nieujawnienie w ewidencji użytku "dr" stanowi niewykonanie decyzji podziałowej. Należy podkreślić, że Skarżący w powyższym piśmie określił przedmiot sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej sprawy jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków. Trzeba przy tym podkreślić, że postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter rejestracyjny a nie kształtujący uprawnienia podmiotów prawa. W postępowaniu tym poprzez wpis danych do ewidencji można jedynie potwierdzić stan prawny wynikający z wcześniej dokonanych czynności i aktów prawnych. Jeżeli aktualizacja ewidencji jest dokonywana na podstawie decyzji podziałowej, to w postępowaniu aktualizacyjnym nie jest dopuszczalna ocena zgodności takiej decyzji z prawem ani tym bardziej nie jest dopuszczalna jej zmiana. Postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.). Jeżeli postępowanie w tego rodzaju sprawie ma być wszczęte na wniosek zainteresowanego podmiotu, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego. Zgodnie art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, z czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek Jeżeli organ już na etapie wstępnej oceny wniosku o wszczęcie postępowania stwierdzi, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Stwierdzenie w toku postępowania braku interesu prawnego u wnioskodawcy powoduje natomiast konieczność wydania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w całości. Ocena posiadania przez wnioskodawcę statusu strony jest dokonywana poprzez analizę okoliczności prawnych sprawy i ocenę, czy wynika z nich istnienie interesu prawnego wnioskodawcy w danej sprawie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie i ocenę, czy z przepisów tych wynika, że interes danej osoby może zostać zakwalifikowany jako interes prawny. Niekiedy ustawodawca eliminuje konieczność dokonywania tego rodzaju zabiegów interpretacyjnych wskazując wprost podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania w sprawach danego rodzaju. Mówiąc inaczej, jedynie podmioty wskazane w przepisie posiadają interes prawny w sprawach danego rodzaju i jedynie one są uprawnione do żądania wszczęcia postępowania w sprawach danego rodzaju. Inne podmioty nie posiadają wówczas interesu prawnego w sprawach danego rodzaju, nawet jeżeli za uznaniem posiadania przez nie interesu prawnego przemawiają ważne względy. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zostali wskazani właściciele nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Należy podkreślić, że wniosek o aktualizację może złożyć wyłącznie podmiot, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania – w odniesieniu do tej nieruchomości, której jest właścicielem lub samoistnym posiadaczem albo w przypadkach szczególnych którą włada lub gospodaruje. Stwierdzenie, że wszczęcia postępowania aktualizacyjnego żąda podmiot, który nie zalicza się do podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 2a pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego, oznacza, że wnioskodawca taki nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w odniesieniu do nieruchomości, których dotyczy pismo Skarżącego z 7 marca 2017 r., Skarżący nie jest osobą, o której mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jest on bowiem właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, których miałaby dotyczyć aktualizacja ewidencji. Jest to okoliczność niesporna. W tym stanie rzeczy jako osoba nieuprawniona w świetle art. 24 ust. 2a pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego nie mógł on skutecznie żądać wszczęcia postępowania aktualizacyjnego w rozpoznawanej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że przywoływane w skardze kasacyjnej art. 64 ust 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego nie mogą powodować poszerzenia zakresu podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, bowiem wynikający z art. 24 ust. 2a pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego krąg podmiotów uprawnionych do złożenia takiego żądania jest zamknięty i nie może zostać poszerzony o inne podmioty powołujące się na posiadanie interesu prawnego. Mówiąc inaczej, inne przepisy, w tym art. 64 ust 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego, nie stanowią podstawy do uznania istnienia interesu prawnego i przyznania statusu strony podmiotowi, który nie może być zaliczony do podmiotów uprawnionych w świetle art. 24 ust. 2a pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania aktualizacyjnego. Nie ma również podstaw do twierdzenia, że z art. 93 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) wynika uprawnienie Skarżącego do żądania wszczęcia postępowania, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a prawa geodezyjnego i kartograficznego takie postępowanie powinno być wszczęte z urzędu. Nie wnikając w to, czy rzeczywiście w rozpoznawanej sprawie organy winny wszcząć takie postępowanie z urzędu, należy stwierdzić, że nawet strona nie może skutecznie domagać się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu. Organ powinien w takim przypadku wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie wnioskodawcy nawet wówczas, gdy stwierdzi istnienie przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Skutkiem wszczęcia postępowania na żądanie strony będzie bowiem uzyskanie przez wnioskodawcę określonych uprawnień procesowych związanych z faktem zainicjowania postępowania. Takich uprawnień w postępowaniu wszczynanym z urzędu strona nie może zaś uzyskać. Tak więc zainteresowane podmioty nie mogą zmusić organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Konkludując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.