II SA/Bk 802/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent) z dnia [...] września 2018 r. znak [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta B. w obrębie nr [...] – zmiany użytków gruntowych w odniesieniu do działek nr [...] na użytek "dr" – droga. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Z. B. wystąpił do Prezydenta z wnioskiem o dokonanie w ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na wpisaniu odnośnie działek nr [...] użytku gruntowego "dr" – droga. Zdaniem wnioskodawcy, są to działki wydzielone pod drogę publiczną decyzją podziałową z dnia [...] sierpnia 2004 r. Stanowią dojazd do wydzielonych działek budowlanych, w tym m.in. do sąsiednich działek nr [...], których wnioskodawca jest właścicielem. Nieujawnienie w ewidencji użytku "dr" stanowi niewykonanie decyzji podziałowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent odmówił wprowadzenia zmiany z uwagi na to, że wydzielenie działek pod drogę publiczną i przeniesienie ich własności na rzecz Gminy B. na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) nie prowadzi z urzędu do zmiany klasoużytku gruntu na "dr" – droga. Zmiana klasoużytku będzie możliwa dopiero w ramach przyszłej inwestycji, na którą zostanie pozyskana część nieruchomości nr [...], zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Z. B., decyzją z dnia [...] marca 2018 r. PWINGiK uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę Prezydentowi do ponownego rozpoznania. Wskazał, że nie zbadano przymiotu strony wnioskodawcy na podstawie art. 28 K.p.a. Na skutek decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2018 r., Prezydent postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. wydanym na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków wnioskowanych zmian – z uwagi na brak legitymacji prawnej wnioskodawcy. Postanowienie to zostało uchylone przez PWINGiK postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji, gdy w sprawie była już wydana decyzja merytoryczna, nie można było odmówić wszczęcia postępowania, bowiem ono faktycznie zostało wszczęte. W takiej sytuacji należało postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a. Po trzecim rozpoznaniu wniosku Z. B., Prezydent decyzją z dnia [...] września 2018 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów. Wskazując na art. 28 K.p.a. wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym mają tylko te podmioty, które są w stanie wykazać się interesem prawnym do nieruchomości objętych postępowaniem administracyjnym. W przedmiotowym postępowaniu, jak wskazał organ, wezwano wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. do wykazania indywidualnego interesu prawnego. Temu wezwaniu nie zadośćuczynił. Podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków są natomiast tylko podmioty wskazane w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; dalej: P.g.k.). Działki wnioskodawcy sąsiadują z działkami objętymi żądaniem aktualizacji będącymi własnością Gminy B., dlatego nie posiada on uprawnienia do złożenia wniosku o aktualizację, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. Wniosek taki, zdaniem Prezydenta, może złożyć wyłącznie podmiot, którego uprawnienia podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Brak przymiotu strony, zdaniem organu pierwszej instancji, skutkował bezprzedmiotowością postępowania ze względów podmiotowych. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył Z. B. Zarzucił wydanie decyzji w wyniku błędnego, bo zbyt wąskiego rozumienia pojęcia interesu prawnego. W jego ocenie, decyzja podziałowa z 2004 r., którą wydzielono objęte wnioskiem o aktualizację działki oraz działki obecnie do niego należące, nadal wywołuje skutki prawne. Rozbieżności między decyzją podziałową, treścią obowiązującego planu miejscowego oraz danymi zawartymi w ewidencji gruntów pozbawiają jego nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Odmawiając odwołującemu się prawa do skutecznego żądania aktualizacji ewidencji gruntów, odmawiają organy uznania jego interesu prawnego, podczas gdy sytuacje pozbawienia interesu prawnego powinny mieć charakter wyjątkowy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. PWINGiK utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym, polegająca na braku przymiotu strony wnioskodawcy (brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.), co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ wskazał na regulację art. 24 ust. 1a i art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k., z której wywiódł, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w przypadku wszczęcia go na wniosek może zostać zainicjowane wyłącznie przez właściciela lub posiadacza samoistnego nieruchomości, ewentualnie – na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1 – 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), dalej: rozporządzenie ewidencyjne - przez podmioty, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu odwoławczego, skoro właścicielem działek, w odniesieniu do których miałaby nastąpić aktualizacja, jest Gmina B., to wnioskodawca jako właściciel działek sąsiednich interesu prawnego w żądaniu tej aktualizacji nie posiada. Organ odwoławczy ocenił, że powoływany przez stronę wyrok w sprawie II OSK 1350/08 wydano w innym stanie faktycznym niż w sprawie niniejszej, zaś okoliczność przejścia prawa własności działek powstałych na skutek decyzji podziałowej z 2004 r. na rzecz Gminy B. z przeznaczeniem pod drogę nie wprowadza automatycznie obowiązku zmiany użytku gruntowego. Skargę na decyzję PWINGiK z dnia [...] października 2018 r. złożył do sądu administracyjnego Z. B. Zarzucił naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. oraz art. 28 i art. 61 § 1 i § 2 K.p.a. przez błędną, wadliwą i zawężającą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w żądaniu aktualizacji ewidencji, jak też przez zbyt wąskie rozumienie interesu prawnego. Skarżący wyjaśnił, że jego interes prawny w sprawie powinien być rozumiany szerzej niż rozumie go organ administracji, bowiem skarżący w istocie żąda wykonania decyzji podziałowej, która do chwili obecnej wywołuje określone skutki prawne wobec jego nieruchomości graniczących z działkami wydzielonymi tą decyzją pod drogę. Uzasadniając zarzuty skargi wyjaśnił w sposób następujący: skoro podział nieruchomości nie jest dopuszczalny bez zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.), to decyzja podziałowa z 2004 r. potwierdziła dostęp do drogi publicznej jego nieruchomości, powstałej na skutek tego podziału; interpretacja decyzji podziałowej jest jednak taka, że jego nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, a dostęp może być zagwarantowany jedynie przez ustanowienie odpłatnej służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], która zgodnie z decyzją podziałową oraz planem zagospodarowania przestrzennego została wydzielona pod drogę publiczną; brak wykonania decyzji podziałowej i proponowanie ustanowienia odpłatnej służebności jest nadużyciem pozycji dominującej przez Urząd Miasta w stosunku do obywatela; nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta z pisma z dnia [...] października 2017 r., w którym organ powołał się na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, bowiem przepisy tego rozporządzenia stosuje się do projektowania i budowy dróg; działka nr [...] jest wykorzystywana jako droga przez mieszkańców miasta; drogę może stanowić kilka działek wyodrębnionych geodezyjnie, przepisy nie zawierają ograniczeń w tym zakresie; niezrozumiałe jest stanowisko organu pierwszej instancji oceniającego rozmiary działki nr [...] w kontekście szerokości użytku gruntowego o oznaczeniu "dr" i wywodzącego z tego negatywne dla skarżącego skutki, w oderwaniu od pozostałych działek wydzielonych pod drogę publiczną i z pominięciem istniejącego układu komunikacyjnego, którego uzupełnienie lub poszerzenie miały te działki wydzielone stanowić; przeznaczenie objętych wnioskiem o aktualizację działek determinują decyzja podziałowa, która stanowi podstawę wpisu w katastrze nieruchomości i w księdze wieczystej oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; nieujawnienie działki nr [...] w ewidencji jako użytku "dr" powoduje, że oddziałuje to negatywnie na interes prawny skarżącego, powołał wyrok w sprawie I OSK 91/09. Skarżący również wyjaśnił, że w dniu uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności obowiązywało rozporządzenie ewidencyjne z dnia [...] marca 2001 r., zaś podział został dokonany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. (rejon ulicy [...]) w B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2004 r. Zgodnie z planem, działki objęte żądaniem aktualizacji ewidencji zostały wydzielone pod projektowane poszerzenie ulicy [...] (droga gminna, symbol 02L), zaś działka nr [...] została wydzielona pod budowę projektowanej ulicy dojazdowej układu obsługującego (droga gminna, symbol 010D). Ulica 02L to ulica lokalna układu obsługującego, droga gminna o szerokości w liniach rozgraniczających 13 m z jezdnią 1x2 pasy ruchu (szerokość jezdni 7 m) – część ulicy [...]. Ulica 010D to ulica dojazdowa układu obsługującego, droga gminna o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m, z jezdnią 1x2 pasy ruchu (szerokość jezdni 5 m). Zgodnie z § 45 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia ewidencyjnego, skutek decyzji podziałowej powinien znaleźć niezwłoczne odzwierciedlenie z urzędu w ewidencji gruntów i budynków, a tak się nie stało. Tymczasem dane dotyczące własności zostały zmienione, a nie zaktualizowano ewidencji w zakresie klasyfikacji użytków gruntowych. Aktualizację wykonano wybiórczo, o czym świadczy również zmiana klasy użytku działki nr [...] będącej własnością Gminy, bezpośrednio przylegającej do działki nr [...], na "Tp" (drogi publiczne, linie kolejowe), której część przeznaczono zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod drogę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że w jego ocenie powoływany przez skarżącego wyrok w sprawie I OSK 91/09 dotyczy innego postępowania, tj. postępowania podziałowego a nie postępowania o zmianę w ewidencji gruntów. Organ ewidencyjny jest organem rejestrującym, nie decyduje czy dana nieruchomości ma status drogi publicznej czy też nie, a jedynie dokonuje wpisów na podstawie innych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków z przyczyn podmiotowych – braku interesu prawnego wnioskodawcy. Organ powołał się na regulację art. 28 K.p.a. oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Wskazać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, natomiast wskazuje brak możliwości merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Jak trafnie wskazał organ, bezprzedmiotowość może być spowodowana przesłankami przedmiotowymi (brak podstawy prawnej orzekania, brak przedmiotu faktycznego), jak też przesłankami podmiotowymi (w szczególności brakiem interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania). Gdy brak interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania jest oczywisty, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Gdy brak nie jest oczywisty i podlega wyjaśnieniu, jak również gdy postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, a organ zorientował się o przesłance negatywnej postępowania później – prawidłowym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z tą ostatnio wskazaną sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Umorzenie postępowania administracyjnego w wyniku ustalenia braku interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wszczęcie powinno zostać poprzedzone wskazaniem sposobu rozumienia interesu prawnego w tej konkretnej sprawie, wskazaniem przepisów, na podstawie których ten interes jest oceniany i odniesieniem ich do sytuacji faktycznej wnioskodawcy. Tych reguł, zdaniem sądu, organ w sprawie niniejszej nie naruszył. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie, w jaki sposób i na podstawie których przepisów organ badał interes prawny wnioskodawcy. W tym zakresie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisów będących podstawą legitymacji wnioskowej, tj. art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. oraz dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego będącego podstawą żądania wszczęcia postępowania aktualizacyjnego. Z regulacji art. 24 ust. 2a P.g.k. wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa; dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4; materiałów zasobu; wykrycia błędnych informacji; lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właścicieli nieruchomości lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania). Oznacza to, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób wskazanego powyżej. Nadto, zgodnie z art. 22 ust. 1 P.g.k., podmioty te mają obowiązek zgłosić właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Sąd zauważa, że z dniem 11 stycznia 2016 r. uchylono § 46 ust. 1 rozporządzenia ewidencyjnego, zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia (tj. podmiotów innych niż wymienione w art. 24 ust. 2a P.g.k., czyli innych niż właściciel i samoistny posiadacz, których dane podlegały ujawnieniu w ewidencji). Obowiązujące przepisy ograniczają zatem krąg podmiotów uprawnionych do żądania aktualizacji ewidencji gruntów. Krąg ten jest zamknięty. Jednocześnie przepisy te należy odczytać jako kształtujące legitymację prawną do żądania wszczęcia postępowania aktualizacyjnego w ewidencji gruntów, wskazujące, kto w tym postępowaniu posiada interes prawny (por. np. wyrok w sprawie III SA/Kr 1728/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną. Interes prawny w prawie administracyjnym ma swe źródło w przepisach prawa administracyjnego i jest uzależniony od przedmiotu tego postępowania. Dlatego mieć interes prawny, to ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. A zatem podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem konkretnego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W orzecznictwie wskazuje się, że od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie (por. trafnie wskazany przez organ wyrok NSA w sprawie I OSK 368/14, CBOSA). W konsekwencji, w konkluzji analizy pojęcia interesu prawnego i wskazanych wyżej przepisów P.g.k. należy przyjąć, że podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych w ewidencji gruntów (podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.) określają przepisy P.g.k. oraz rozporządzenia ewidencyjnego. Te zaś, jak wyżej wskazano, czynią uprawnionym do wszczęcia postępowania wyłącznie podmioty legitymujące się tytułem własności lub posiadania samoistnego do nieruchomości objętej żądaniem zmiany. A zatem właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego, aby zainicjować i uczestniczyć w powyższym postępowaniu. Ocena prawna organu w sprawie niniejszej jest zatem prawidłowa, co wyklucza uwzględnienie skargi. Nie przesądzały o istnieniu interesu prawnego skarżącego okoliczności związane z podziałem dokonanym w 2004 r. Istotnie, z akt administracyjnych wynika, że mocą decyzji podziałowej wydanej w dniu [...] sierpnia 2004 r. doszło do wydzielenia kilkunastu działek, w tym czterech o numerach geodezyjnych [...] z przeznaczeniem pod drogę, tj. działek nr [...]– pod poszerzenie ulicy [...] (droga gminna, ulica układu obsługującego – symbol 02L w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwale Rady Miejskiej B. z dnia 26 stycznia 2004 r. nr XVIII/175/04, Dz. Urz. Woj. Podl. z 2004 r. nr 13, poz. 279) oraz działki nr [...] – pod drogę gminną, ulicę dojazdową układu obsługującego – symbol 010D w miejscowym planie. Wówczas również powstały działki obecnie należące do skarżącego nr [...] (vide załącznik do decyzji podziałowej znajdujący się w aktach administracyjnych). Skarżący własnego interesu prawnego w żądaniu aktualizacji dopatruje się w tym, że jeśli decyzja podziałowa mogła zostać wydana wyłącznie z jednoczesnym zapewnieniem dostępu wydzielanym działkom do drogi publicznej, to skoro wydzielono pod drogę publiczną m.in. działkę nr [...] (przez którą mógłby się odbywać dojazd do ulicy [...]), to powinna być ona w ewidencji ujawniona jako "dr". Brak takiego ujawnienia powoduje, że dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej organ stawia warunek ustanowienia przez działkę nr [...] odpłatnej służebności, z czym skarżący się nie zgadza. Zdaniem sądu, powyżej opisane okoliczności nie kreują interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie niniejszej. Nie ulega dla sądu wątpliwości, że dostęp do drogi publicznej jest istotnym elementem prawa właścicielskiego i żądanie tego dostępu (w tym w szczególności po jego pozbawieniu) może być źródłem interesu prawnego właściciela w określonych postępowaniach administracyjnych. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie przywołanej przez skarżącego o sygnaturze I OSK 91/09. Jednakże stan faktyczny w tamtej sprawie jest inny niż w sprawie niniejszej, z dwóch powodów: sprawa I OSK 91/09 dotyczyła postępowania podziałowego a nie aktualizującego ewidencję gruntów oraz skarżący podmiot w tamtej sprawie został pozbawiony posiadanego wcześniej dostępu do drogi publicznej na skutek wydania decyzji podziałowej. Tymczasem w sprawie niniejszej mamy do czynienia z postępowaniem ewidencyjnym a nie podziałowym, co jest kwestią kluczową. Nieustanowienie służebności w decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. (sąd nie przesądza, czy decyzja podziałowa w tym zakresie jest zgodna z prawem czy też nie, ale stwierdza jedynie fakt nieustanowienia tej służebności) nie może zostać naprawione w postępowaniu o zmianę ewidencji gruntów. Przedmiotowe postępowanie ma bowiem charakter rejestracyjny a nie kształtujący uprawnienia podmiotów prawa. Ewidencja gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z wcześniej dokonanych czynności i aktów prawnych. Przepisy P.g.k. nie dają podstaw do kształtowania stosunków prawnych, w tym nie uprawniają organów ewidencyjnych do przesądzania kwestii dostępu do drogi publicznej przez wprowadzenie klasoużytku gruntu jako "dr". Zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej ma tymczasem charakter prawnokształtujący a nie ewidencyjny. Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 2615/17, ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji. Zmian w dokumentacji można dokonywać na podstawie dokumentów geodezyjnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, innych aktów normatywnych (CBOSA). Stan prawny ukształtowany (lub nieukształtowany) przez wcześniejsze decyzje (decyzję podziałową) nie może zostać zmieniony wpisem w ewidencji gruntów, bowiem ten ma charakter wtórny wobec aktów prawotwórczych. Na marginesie zaś zauważyć należy, że sytuacja z dostępem do drogi publicznej w przypadku skarżącego jest taka, że działka nr [...] (podobnie jak działki nr [...], z tym że głównie na działce nr [...] koncentruje się argumentacja skarżącego) została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującym utworzenie z działki nr [...] oraz z fragmentu sąsiedniej działki nr [...], po jego wyodrębnieniu i przejęciu, drogi gminnej o symbolu 010D. A zatem już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się zapis o utworzeniu i przebiegu drogi gminnej 010D m.in. przez działkę nr [...]. Jak wynika z nakazu §17 ust. 5 planu miejscowego, wspólny podział i dokonanie wzajemnej wymiany, o których mowa w ust. 4, następują po uprzednim, wyprzedzającym wydzieleniu ze wszystkich działek wymienionych w ust. 4 (m.in. nr [...] oraz [...]) projektowanego poszerzenia ulicy [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem 02L i projektowanej ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem 010D. A zatem przebieg tej ulicy został przewidziany w miejscowym planie, jednakże przeniesienie zapisów planu do ewidencji gruntów nie może się odbyć w oderwaniu od przepisów regulujących zasady zaliczania do poszczególnych użytków gruntowych. W punkcie 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia ewidencyjnego wskazano, że "Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych". Pasem drogowym jest zaś wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Skarżący również przyznał w skardze, że "działka gruntu [...] jest wykorzystywana jako droga przez mieszkańców miasta". Także zaproponowano skarżącemu ustanowienie, do czasu zrealizowania drogi 010D (tj. uzyskania przez nią parametrów prawnych drogi gminnej o klasie 010D), odpłatnej służebności przechodu i przejazdu. A zatem sytuacja skarżącego w sprawie niniejszej nie jest sytuacją analogiczną jak w sprawie I OSK 91/09, w której skarżący podmiot – co wymaga podkreślenia - został pozbawiony istniejącego wcześniej dostępu do drogi publicznej na skutek dokonania podziału. Przedmiotem sprawy niniejszej nie jest podział nieruchomości, nie jest ustanowienie służebności, nie jest także kontrola decyzji podziałowej w trybie nadzwyczajnym (tego w istocie dotyczyła sprawa I OSK 91/09, czego skarżący zdaje się nie zauważać), ale wyłącznie aktualizacja ewidencji. Co więcej, skarżący w żaden sposób nie wykazał, że powstała sytuacja uniemożliwia mu realizację ustawowych uprawnień i wpływa na jego sytuację prawną w jakiś konkretny, negatywny sposób (np. poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, odmowę wydania pozwolenia na budowę). Sąd zauważa, że za dostęp do drogi publicznej – według normy art. 93 ust. 3 u.g.n. – uważa się również ustanowienie służebności. Tę zaś zaproponowano skarżącemu w zakresie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], przyznając tym samym, że decyzja podziałowa nie ustanawiała służebności (pismo Prezydenta z dnia [...] października 2017 r.). Brak ustanowienia służebności w decyzji podziałowej nie może jednak, jak wyżej już sąd wskazywał, zostać naprawiony w postępowaniu ewidencyjnym. Nie jest także przedmiotem sprawy niniejszej sposób realizowania przez organ obowiązków ewidencyjnych w zakresie ujawnienia klasoużytku "dr" tuż po wydaniu decyzji podziałowej z 2004 r. Brak jest również podstaw do oceny w sprawie niniejszej wybiórczego stosowania przepisów rozporządzenia ewidencyjnego na podstawie okoliczności dotyczących zmiany klasoużytku działki nr [...]. Sprawa niniejsza tamtej działki nie dotyczyła, zaś ocena sądu następuje w granicach konkretnej sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.